0371-63215179
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原文標(biāo)題：生態(tài)導(dǎo)向的政府和社會(huì)資本合作(PPP+EOD)模式之探討
本文作者：王盈盈、王守清
來源：環(huán)境保護(hù)
摘要：政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式正掀起綠色轉(zhuǎn)型的實(shí)施熱潮，生態(tài)導(dǎo)向開發(fā)（EOD）模式是PPP模式轉(zhuǎn)型的重要路徑之一。促進(jìn)項(xiàng)目提升自身盈利能力，減少項(xiàng)目對(duì)政府財(cái)政的依賴，有利于實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。為促進(jìn)“PPP+EOD”模式的推廣，本文對(duì)該模式的提出背景、實(shí)施方式、主要類型和內(nèi)在邏輯進(jìn)行了剖析，并從制度協(xié)同、能力提升、市場培育、金融支持四方面提出了模式推廣建議。
目前，我國正全面推動(dòng)綠色發(fā)展，需要明確目標(biāo)和路徑。一方面，要明確加快城市綠色低碳基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)目標(biāo)；另一方面，要充分發(fā)揮市場配置資源的作用，進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式。這要求PPP模式從重視“物有所值”的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，轉(zhuǎn)向關(guān)注“以人為本”“以碳為本”的社會(huì)效益。生態(tài)導(dǎo)向開發(fā)（Ecology-Oriented Development，EOD）模式是PPP模式探索綠色轉(zhuǎn)型的重要路徑之一，有助于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)）（以下簡稱《通知》）的引導(dǎo)下，EOD模式日漸成為環(huán)保領(lǐng)域投融資創(chuàng)新的流行模式?！锻ㄖ访鞔_了EOD模式的定義，即EOD模式是以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合、統(tǒng)籌推進(jìn)、一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化的一種創(chuàng)新性的項(xiàng)目組織實(shí)施方式。
EOD模式應(yīng)用于PPP項(xiàng)目的運(yùn)作方式也被稱作“PPP＋EOD”模式，其能幫助項(xiàng)目提升自身盈利能力，減少項(xiàng)目對(duì)政府財(cái)政的依賴，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的長期可持續(xù)運(yùn)行。因此，有必要深入探究“PPP＋EOD”模式的運(yùn)作和邏輯，分析“PPP＋EOD”模式應(yīng)用的環(huán)保投融資機(jī)制創(chuàng)新機(jī)理，推動(dòng)“PPP＋EOD”模式真正成為解決環(huán)保產(chǎn)品供給不足問題和實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的有效手段。
綠色發(fā)展理念推動(dòng)“PPP＋EOD”模式發(fā)展
黨的十八大以來，我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階，綠色發(fā)展成為全社會(huì)共識(shí)?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，要加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型、大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、構(gòu)建綠色發(fā)展政策體系，從而推動(dòng)綠色發(fā)展。綠色發(fā)展是指在生態(tài)環(huán)境容量和資源承載力的約束條件下，將環(huán)境保護(hù)作為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展重要組成部分的一種新型發(fā)展模式。但是，中國特殊的國情決定了環(huán)保問題無法等到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)之后再開始治理。環(huán)境閾值一旦被突破，其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響將不可估量。因此，中國必須走經(jīng)濟(jì)與環(huán)境雙贏的發(fā)展道路，將環(huán)保行動(dòng)和資金投入轉(zhuǎn)化為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、培育新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的動(dòng)力。綠色發(fā)展相關(guān)的產(chǎn)業(yè)培育將成為中國經(jīng)濟(jì)增長的新引擎。在這一背景下，PPP模式的綠色轉(zhuǎn)型正是落實(shí)綠色發(fā)展理念的有益嘗試。
PPP模式的綠色轉(zhuǎn)型符合當(dāng)下流行的環(huán)境—社會(huì)—治理（Environmental-Social-Governance，ESG）投資準(zhǔn)則，強(qiáng)調(diào)在投資過程中兼顧財(cái)務(wù)效益和環(huán)境效益。實(shí)際上，我國PPP領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變。根據(jù)財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫統(tǒng)計(jì)，截至2022年5月，污染防治與綠色低碳項(xiàng)目累計(jì)入庫5935個(gè)、投資額為5.7萬億元，分別占入庫項(xiàng)目總和的57.5%和35.0%。其中，簽約項(xiàng)目4442個(gè)、開工建設(shè)項(xiàng)目2926個(gè)，分別占項(xiàng)目庫同類口徑的56.4%和56.7%?？梢?，污染防治與綠色低碳項(xiàng)目日漸成為PPP項(xiàng)目的主流，占全庫項(xiàng)目的一半以上。而且，項(xiàng)目的簽約和開工效率也很高，這表明這類項(xiàng)目無論是關(guān)注度還是質(zhì)量都受到了業(yè)界認(rèn)可。但與此同時(shí)，仍有不少綠色發(fā)展相關(guān)的PPP項(xiàng)目沿用工程投資建設(shè)思路，通過資金的大規(guī)?？焖偻度雭硗苿?dòng)工程建設(shè)。這不僅違背了生態(tài)環(huán)境治理周期長、回報(bào)低的行業(yè)規(guī)律，還導(dǎo)致了大量企業(yè)因資金投入過快、過大而陷入經(jīng)營不佳的境況。究其原因，這類項(xiàng)目沒有建立起與生態(tài)環(huán)境治理及綠色發(fā)展相適應(yīng)的投資回報(bào)機(jī)制，過度依賴政府付費(fèi)或補(bǔ)貼，在近年各地財(cái)力緊缺的形勢(shì)下，勢(shì)必難以為繼。
綠色發(fā)展理念要求將生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)化、經(jīng)濟(jì)化，并將產(chǎn)業(yè)發(fā)展綠色化、低碳化，這對(duì)PPP模式的綠色轉(zhuǎn)型提出新的要求。在這一背景下，“PPP＋EOD”模式應(yīng)運(yùn)而生。作為一種新型的項(xiàng)目交付模式，“PPP＋EOD”模式可以成為推動(dòng)環(huán)保投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化、實(shí)現(xiàn)綠色投資高質(zhì)量發(fā)展的重要方式。生態(tài)環(huán)境部于2021—2022年連續(xù)兩年向地方征集EOD試點(diǎn)項(xiàng)目方案，目前已評(píng)選出100余個(gè)EOD試點(diǎn)項(xiàng)目，其中不乏實(shí)施“PPP＋EOD”模式的項(xiàng)目。
“PPP＋EOD”模式主要能有效解決兩個(gè)核心難題。第一是解決公益性生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的不可融資性難題。PPP模式能鎖定政府對(duì)項(xiàng)目的資金或管理支持，提升項(xiàng)目成功落地實(shí)施的概率。EOD模式為公益性的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目和相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)收益架起橋梁，提升項(xiàng)目的可融資性。這不僅能在一定程度上解決生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目融資難的問題，還能提升生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目自身的“造血”能力，有助于推動(dòng)環(huán)保投融資領(lǐng)域的潛在價(jià)值向項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)價(jià)值轉(zhuǎn)化。第二是解決生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化機(jī)制不健全導(dǎo)致的低投資回報(bào)難題。生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的投入與生態(tài)環(huán)境改善帶來的價(jià)值提升之間存在一定程度的割裂。通過PPP模式競爭性引入專業(yè)化、高效化的社會(huì)資本，再通過EOD模式將收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目和收益豐厚的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)或區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目授予同一社會(huì)資本，從而提高社會(huì)資本的投資動(dòng)力，激發(fā)其創(chuàng)新活力，實(shí)現(xiàn)價(jià)值的有機(jī)轉(zhuǎn)化?！癙PP＋EOD”模式的實(shí)施將有助于拓寬環(huán)保投融資渠道，提高社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境治理的積極性。
“PPP＋EOD”模式的實(shí)施方式和主要類型
“PPP＋EOD”模式具有PPP模式和EOD模式各自的特征。前者表明兩個(gè)主體的合作方式，回答“誰來做”的問題，后者表明合作內(nèi)容的組織形式，回答“做什么”的問題。同時(shí)，“PPP＋EOD”模式又體現(xiàn)兩者相結(jié)合的特色，能發(fā)揮兩者各自的優(yōu)勢(shì)。為更好地理解“PPP＋EOD”模式“怎么做”，下文分別闡述該模式的實(shí)施方式和主要類型。
“PPP＋EOD”模式的實(shí)施方式
“PPP＋EOD”模式的實(shí)施方式主要體現(xiàn)在項(xiàng)目管理、收益關(guān)聯(lián)和運(yùn)作步驟三個(gè)方面。
（1）項(xiàng)目管理
“PPP＋EOD”模式不是對(duì)一個(gè)單體項(xiàng)目的運(yùn)作管理，而是對(duì)多個(gè)項(xiàng)目的集群管理，屬于項(xiàng)目群組織模式。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部的定義，“PPP＋EOD”模式至少包含生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目（以下簡稱“依托項(xiàng)目”）和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)兩大類型。每一類項(xiàng)目下還可以包含多個(gè)子項(xiàng)目，比如依托項(xiàng)目（河道治理）＋關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)（港口輪渡＋房地產(chǎn)＋生態(tài)旅游＋自來水銷售等），合計(jì)3～5個(gè)子項(xiàng)目，通過關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)形成溢價(jià)回收。
PPP模式和EOD模式的結(jié)合有兩種思路，分別是局部子項(xiàng)的結(jié)合和整體捆綁的結(jié)合。前者是個(gè)別項(xiàng)目打捆采用PPP模式，PPP項(xiàng)目再和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)形成EOD模式；后者是全部項(xiàng)目打捆采用PPP模式，子項(xiàng)目之間則通過EOD模式形成收益關(guān)聯(lián)，政府通過PPP項(xiàng)目合同對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和收益共享。
（2）收益關(guān)聯(lián)
“PPP＋EOD”模式所關(guān)聯(lián)的預(yù)期收益也包括兩種方式，分別是區(qū)域收益和項(xiàng)目收益。其中，區(qū)域收益也是廣義的項(xiàng)目收益，它是指當(dāng)?shù)赝ㄟ^生態(tài)環(huán)境治理，改善區(qū)域整體形象，促進(jìn)區(qū)域整體價(jià)值提升，進(jìn)而通過區(qū)域土地升值、旅游客流加大、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營帶來規(guī)模效應(yīng)等方式轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)收益。項(xiàng)目收益是指通過生態(tài)環(huán)境治理，提升特定對(duì)象的形象和生態(tài)價(jià)值，包括礦山修復(fù)、河道治理、產(chǎn)業(yè)園綜合整治或市政設(shè)施綜合整治等。這類產(chǎn)業(yè)可以通過區(qū)域內(nèi)土地指標(biāo)置換、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、旅游業(yè)態(tài)創(chuàng)新等方式轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)收益。
（3）運(yùn)作步驟
“PPP＋EOD”模式的運(yùn)作可劃分為三個(gè)步驟。
統(tǒng)籌規(guī)劃。以生態(tài)建設(shè)作為實(shí)施載體，統(tǒng)籌山水林田湖草沙的系統(tǒng)治理，遵循生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)培育重點(diǎn)、城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展需要等開展項(xiàng)目統(tǒng)籌規(guī)劃。這一步驟主要明確PPP應(yīng)用范圍，謀劃實(shí)施方案編制、物有所值評(píng)價(jià)等PPP前期立項(xiàng)工作，以及籌劃方案論證、項(xiàng)目入庫、社會(huì)資本采購等PPP模式實(shí)施工作。
產(chǎn)業(yè)融合。這一步驟既要對(duì)生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目投入成本和產(chǎn)出效用做分析測算，又要識(shí)別融合收益潛力大、發(fā)展基礎(chǔ)好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，兩者缺一不可，而且兩者之間的關(guān)聯(lián)建立在資金平衡和時(shí)序恰當(dāng)?shù)那疤嵯隆＿@一步驟主要制定EOD試點(diǎn)申報(bào)方案及實(shí)施計(jì)劃，包括項(xiàng)目所在區(qū)域規(guī)劃編制、收益測算、投融資合作對(duì)接等環(huán)節(jié)。
一體化實(shí)施。通過精心組織和謀劃，合法合規(guī)地實(shí)施投資和融資；通過專業(yè)化運(yùn)營實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益補(bǔ)貼生態(tài)環(huán)境治理投入，保證項(xiàng)目具備持續(xù)盈利能力。這一步驟又具體分為三個(gè)環(huán)節(jié)：一是重構(gòu)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，通過山水林田湖草沙的環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)、綜合整治，為城市發(fā)展創(chuàng)造良好的生態(tài)基底，帶動(dòng)區(qū)域土地或產(chǎn)業(yè)增值；二是整體提升城市環(huán)境，通過城市局部或整體的布局優(yōu)化、設(shè)施完善、特色打造，為關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營提供優(yōu)質(zhì)條件；三是打通項(xiàng)目投資回報(bào)通道，通過產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、人才引進(jìn)、政策優(yōu)惠等手段，將前期的環(huán)境整治和城市治理效益轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目收益，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目合理的投資回報(bào)。
“PPP＋EOD”模式的主要類型
當(dāng)前，“PPP＋EOD”模式的實(shí)施主要包含三種類型。
（1）生態(tài)整治修復(fù)和旅游產(chǎn)業(yè)的捆綁融合
這類項(xiàng)目天然具備有效融合、收益關(guān)聯(lián)和一體化實(shí)施的條件，是EOD的典型項(xiàng)目。其以生態(tài)整治提升工程為核心投入，以森林品質(zhì)提升、流域水環(huán)境綜合治理等為目標(biāo)，打造良好山水林田湖草生態(tài)環(huán)境，從而為關(guān)聯(lián)的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)，構(gòu)建“大生態(tài)、大健康、大旅游”等產(chǎn)業(yè)組合發(fā)展投融資模式，實(shí)現(xiàn)“治理投入＋旅游反哺”的收益動(dòng)態(tài)平衡。
這類項(xiàng)目主要采用大融合的思路推進(jìn)PPP模式，即整體或部分的依托項(xiàng)目和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)設(shè)計(jì)為PPP模式。這是因?yàn)轫?xiàng)目前期資金投入主要用于生態(tài)整治修復(fù)，后期的資金回流主要是旅游門票收入、配套商業(yè)租賃收入及停車場等公共設(shè)施經(jīng)營收入。一方面是生態(tài)整治修復(fù)無法建立使用者付費(fèi)機(jī)制，另一方面是旅游產(chǎn)業(yè)無須前期大投入，因此，大融合的PPP模式能提升EOD模式實(shí)施和成功的預(yù)期，從而提升金融機(jī)構(gòu)和市場對(duì)項(xiàng)目的評(píng)判價(jià)值。
（2）礦山治理修復(fù)和資源綜合利用產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)融合
這類項(xiàng)目能合規(guī)實(shí)施EOD模式的前提是明確礦產(chǎn)等資源的主體責(zé)任，確保資源利用權(quán)益的合規(guī)獲得。這類項(xiàng)目以歷史遺留礦山或廢棄工礦場地的生態(tài)環(huán)境治理為核心投入，以生態(tài)修復(fù)、環(huán)境提升和流域治理達(dá)標(biāo)等為目標(biāo)，圍繞礦山周邊進(jìn)行綜合開發(fā)，實(shí)現(xiàn)整體投入與產(chǎn)出平衡。
由于礦山治理修復(fù)后難以建立使用者付費(fèi)機(jī)制，這類項(xiàng)目主要采用大融合的思路推進(jìn)PPP模式。這類項(xiàng)目的前期投入以礦山修復(fù)、土地整治、配套產(chǎn)業(yè)園設(shè)施改造更新為主，后期的資金回流主要依靠關(guān)聯(lián)的自然資源綜合利用、土地升值轉(zhuǎn)讓、循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園經(jīng)營、廠房租賃銷售及特色礦山公園運(yùn)營等收入。
（3）市政設(shè)施綜合整治和關(guān)聯(lián)特色產(chǎn)業(yè)的捆綁融合
這類項(xiàng)目成為EOD項(xiàng)目的前提是要關(guān)注子項(xiàng)目之間的有效融合程度并確保由同一個(gè)市場主體實(shí)施。這類項(xiàng)目以統(tǒng)籌大氣、水、固體廢物、土壤生態(tài)環(huán)境綜合治理為核心投入，實(shí)施污水處理、供水工程、垃圾填埋、垃圾焚燒發(fā)電、水庫改造、生活污泥再利用、鹽堿地改良示范、土壤土質(zhì)改善、工業(yè)燃?xì)饧兄茪獾认盗许?xiàng)目，以統(tǒng)籌發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)等關(guān)聯(lián)項(xiàng)目為支撐，通過延長產(chǎn)業(yè)鏈、開拓相關(guān)市場、大力引入人才等措施，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體溢價(jià)增值，提升人民群眾獲得感和滿意度。
這類項(xiàng)目主要在市政設(shè)施建設(shè)中采用PPP模式，加大政府的全過程支持力度，然后充分發(fā)揮社會(huì)資本的創(chuàng)新活力，加大對(duì)生態(tài)農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的投入，從而獲得特色產(chǎn)業(yè)（如菌草、棉花、藥材、農(nóng)產(chǎn)品等）、醫(yī)療康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)等項(xiàng)目收入。
“PPP＋EOD”模式實(shí)施的內(nèi)在邏輯
“PPP＋EOD”模式實(shí)施的背后有較為緊密的邏輯，分別是環(huán)保產(chǎn)業(yè)兼具商業(yè)性和公共性，以及通過一定的模式創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)外部效益內(nèi)部化，將環(huán)境治理的公共價(jià)值內(nèi)化為項(xiàng)目層面的商業(yè)價(jià)值，從而提高對(duì)社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)的吸引力。
產(chǎn)業(yè)經(jīng)營特征是具有穩(wěn)定凈現(xiàn)金流
由于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營權(quán)具有自然壟斷特性，社會(huì)資本方一旦拿到政府的特許經(jīng)營權(quán)，就基本不存在市場競爭風(fēng)險(xiǎn)。相比其他競爭性項(xiàng)目而言，環(huán)保產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)一旦建成，便具有穩(wěn)定的凈現(xiàn)金流。但是，環(huán)保產(chǎn)業(yè)要求社會(huì)資本在初期有能力融得大量資金來投入工程建設(shè)，這需要社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目具有較高的投融資回收預(yù)期，然后基于運(yùn)營期穩(wěn)定的現(xiàn)金流設(shè)計(jì)形成與之相適應(yīng)的交易結(jié)構(gòu)和融資產(chǎn)品。如果沒有運(yùn)營期穩(wěn)定凈現(xiàn)金流的預(yù)期，那么社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)的投融資興趣必然不高。
首先，環(huán)保產(chǎn)業(yè)形成運(yùn)營期穩(wěn)定凈現(xiàn)金流的前提是建立收費(fèi)機(jī)制。伴隨國家對(duì)污染治理的日益重視，各個(gè)領(lǐng)域逐步建立起收費(fèi)機(jī)制，包括污水處理、生態(tài)治理、生活垃圾處理、危險(xiǎn)廢物處理、醫(yī)療廢物處理、可再生能源及資源化利用等，這成為“PPP＋EOD”模式得以實(shí)施的前提條件。
其次，“PPP＋EOD”模式通過將生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)和資源捆綁打包，逐步建立起穩(wěn)定的投資回報(bào)機(jī)制。我國現(xiàn)階段合規(guī)實(shí)施PPP項(xiàng)目的要求是項(xiàng)目設(shè)施建成后要有使用者付費(fèi)機(jī)制。許多早期上馬的綠色環(huán)保PPP項(xiàng)目建成后并沒有真正穩(wěn)定的凈現(xiàn)金流，原因是地方財(cái)力不足，無法按契約承諾按期支付費(fèi)用，或是預(yù)期的人口和產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，無法形成預(yù)期的使用者付費(fèi)規(guī)模。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部的試點(diǎn)政策，EOD模式能將公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合、有機(jī)關(guān)聯(lián)，從而幫助一些難以為繼的PPP項(xiàng)目走出困境。
最后，“PPP＋EOD”模式能有效激發(fā)社會(huì)資本的創(chuàng)新活力。EOD項(xiàng)目更容易獲得國家開發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)的貸款。如果EOD試點(diǎn)項(xiàng)目中有一些子項(xiàng)目是PPP模式，那么還要通過PPP項(xiàng)目合同接受當(dāng)?shù)卣目冃ПO(jiān)管，這有助于進(jìn)一步提升項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)范性，從而提升現(xiàn)金流的穩(wěn)定性。因此，PPP和EOD兩種模式的有效融合，能提升社會(huì)資本對(duì)公益性資源的投入意愿。此外，公益性項(xiàng)目和經(jīng)營性關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的捆綁，也有助于提升金融機(jī)構(gòu)為兩類項(xiàng)目同步放貸的意愿，這對(duì)于項(xiàng)目的順利實(shí)施有很大促進(jìn)作用。
運(yùn)作核心原理是外部效益內(nèi)部化
“PPP＋EOD”模式的運(yùn)作原理是有效發(fā)揮PPP和EOD兩種模式的效用，從而實(shí)現(xiàn)政府投資帶動(dòng)作用和社會(huì)資本創(chuàng)新活力的有效結(jié)合。一方面，PPP模式能發(fā)揮政府資金的帶動(dòng)和引導(dǎo)作用。政府資金以資本金注入為主要方式，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的股權(quán)投資，有助于提高項(xiàng)目資本金比例，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，還有助于政府深度了解項(xiàng)目運(yùn)作情況，提高項(xiàng)目的透明度和負(fù)責(zé)任程度。另一方面，EOD模式能激發(fā)項(xiàng)目自身的收益和社會(huì)資本的動(dòng)力，讓“專業(yè)的人做專業(yè)的事”。EOD理念的運(yùn)作要求將生態(tài)環(huán)境治理導(dǎo)向貫穿于項(xiàng)目投融資的全過程和全方面，包括規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營等各個(gè)階段，以及生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、城市布局等各個(gè)方面。
上述兩個(gè)模式效用的底層經(jīng)濟(jì)邏輯是外部效益內(nèi)部化，即政府通過PPP模式向生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目投入資金，起到帶動(dòng)和引導(dǎo)作用并引入社會(huì)資本，然后通過EOD理念提前謀劃將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益經(jīng)由一定路徑轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目收益，從而激發(fā)社會(huì)資本活力，實(shí)現(xiàn)環(huán)保投融資的機(jī)制創(chuàng)新。這種外部效益的內(nèi)部化既可以是把生態(tài)環(huán)境治理后的城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營收益反哺到生態(tài)環(huán)境治理資金投入中，也可以是把生態(tài)環(huán)境治理和相關(guān)空間及產(chǎn)業(yè)開發(fā)整體打捆、同步實(shí)施。這兩種收益實(shí)現(xiàn)方式有所不同。前者是先治理后反哺，其投資回報(bào)是讓參與生態(tài)治理的企業(yè)提前鎖定收益權(quán)屬，實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理產(chǎn)業(yè)化，或者是允許社會(huì)資本在修復(fù)后的土地范圍內(nèi)進(jìn)行生態(tài)康養(yǎng)、生態(tài)文旅及城市休閑等多元綜合開發(fā)，將生態(tài)資產(chǎn)效益擴(kuò)展至城市開發(fā)運(yùn)營領(lǐng)域，從而實(shí)現(xiàn)收益。后者是同步投入經(jīng)營，其投資回報(bào)是在實(shí)施生態(tài)治理的同時(shí)，將騰退出的生態(tài)空間充分利用，發(fā)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，形成旅游經(jīng)營收益和周邊房屋設(shè)施租賃收益或者是在農(nóng)村生態(tài)治理的同時(shí)，開發(fā)利用農(nóng)業(yè)價(jià)值，從而實(shí)現(xiàn)收益。
模式生效條件是生態(tài)環(huán)境治理的正外部性
“PPP＋EOD”模式運(yùn)作的生效條件是生態(tài)環(huán)境治理的投入確能產(chǎn)生正外部性。多數(shù)環(huán)保設(shè)施和服務(wù)是地方性公共產(chǎn)品，建成后能在地方轄區(qū)范圍內(nèi)產(chǎn)生正外部性，表現(xiàn)為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和區(qū)域價(jià)值提升。但是，如果環(huán)保設(shè)施建成或生態(tài)環(huán)境治理后沒有產(chǎn)生正外部性，甚至帶來負(fù)外部性，那么“PPP＋EOD”模式的實(shí)施將無法成功。比如，個(gè)別景觀工程不僅前期投入大，還無法帶來預(yù)期的關(guān)聯(lián)收益，沒有讓資金優(yōu)先用于最需要的環(huán)保領(lǐng)域，將導(dǎo)致投資失敗。還比如，如果生態(tài)環(huán)境治理的效用為私人享用，那么也無法形成正外部性，還損害公眾利益，投資回報(bào)難以閉環(huán)。
因此，“PPP＋EOD”模式的實(shí)施要摒棄過去“攤大餅”式的發(fā)展理念，也要揚(yáng)棄傳統(tǒng)的加快建設(shè)投資邏輯，以優(yōu)化資源配置為原則，加強(qiáng)前期的充分論證和深度謀劃。通過前期的大量精力和智力投入，確保生態(tài)環(huán)境治理的正外部性，為項(xiàng)目在實(shí)施過程中充分利用正外部性奠定基礎(chǔ)。
“PPP＋EOD”模式推廣的展望及建議
當(dāng)前，我國環(huán)保領(lǐng)域尚未形成以“PPP＋EOD”模式為引領(lǐng)的政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場運(yùn)作的投融資格局。為實(shí)現(xiàn)環(huán)保和經(jīng)濟(jì)雙贏，真正實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，有必要從制度協(xié)同、能力提升、市場培育和金融支持四個(gè)方面加以完善，實(shí)現(xiàn)“PPP＋EOD”模式的推廣。
建立部門協(xié)同的制度保障體系
“PPP＋EOD”模式是PPP和EOD兩種組織方式的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手。利用好兩種制度安排的各自優(yōu)勢(shì)，能發(fā)揮出超過兩種模式各自單獨(dú)作用的效用?！癙PP＋EOD”模式要求社會(huì)資本先期投入大量資金治理生態(tài)環(huán)境、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、開發(fā)或更新城市，再通過事先約定的交易結(jié)構(gòu)開展產(chǎn)業(yè)和城市經(jīng)營，將形成的收益反哺到先期投入，從而實(shí)現(xiàn)投資的合理回報(bào)。該模式能穩(wěn)定推廣的前提是社會(huì)資本對(duì)投資回報(bào)有穩(wěn)定預(yù)期。只有健全的制度保障體系，才能為“PPP＋EOD”模式推廣“保駕護(hù)航”。因此，“PPP＋EOD”模式成為可置信投融資機(jī)制創(chuàng)新的基本前提是消除相關(guān)部門制度的“藩籬”，實(shí)現(xiàn)制度的協(xié)同推進(jìn)。財(cái)政部、國家發(fā)展改革委等多個(gè)部門已逐漸構(gòu)建了“法律規(guī)范＋政策保障＋操作指引”三位一體的PPP全生命周期制度體系，為PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施提供了制度保障。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境部、國家開發(fā)銀行等多個(gè)部門合作形成了EOD模式的投資指引和金融支持相關(guān)指導(dǎo)意見，為EOD試點(diǎn)項(xiàng)目有序運(yùn)作提供了操作依據(jù)。展望未來，“PPP＋EOD”模式推廣的制度保障任務(wù)就落在多個(gè)部門的協(xié)同上，以實(shí)現(xiàn)多種制度的有序銜接和融合。
提升社會(huì)資本的集成管理能力
“PPP＋EOD”模式的宗旨是實(shí)現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)化。那么，更好發(fā)揮市場配置資源作用，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本投入是“PPP＋EOD”模式推廣的必然要求。“PPP＋EOD”模式的實(shí)施要求社會(huì)資本具有集成管理能力，即通過流程再造，對(duì)不同的業(yè)務(wù)管理模塊進(jìn)行集成和系統(tǒng)化管理。
各地“PPP＋EOD”模式實(shí)施以“股權(quán)合作＋社會(huì)資本”為主要方式，即地方政府通常授權(quán)一家地方國有企業(yè)作為出資人代表，與競爭引入的社會(huì)資本合資設(shè)立項(xiàng)目公司，再由項(xiàng)目公司統(tǒng)籌實(shí)施運(yùn)作項(xiàng)目。在這一運(yùn)作方式中，承擔(dān)集成管理能力的多為地方國有企業(yè)，而不是社會(huì)資本。這既不利于釋放社會(huì)資本的組織能動(dòng)性，也無助于培育社會(huì)資本的集成管理能力。展望未來，“PPP＋EOD”模式推廣的能力提升重點(diǎn)是培育企業(yè)集成管理能力，以實(shí)現(xiàn)各類資本的高效合作和共贏。
健全關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的市場收益機(jī)制
“PPP＋EOD”模式的本意是建立環(huán)保投資回報(bào)機(jī)制，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型。將EOD理念應(yīng)用于PPP項(xiàng)目，能有效減少項(xiàng)目的政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助，這有利于PPP項(xiàng)目的推進(jìn)實(shí)施。“PPP＋EOD”模式的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益機(jī)制是新生事物，當(dāng)前關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的前景還不明朗。比如，有些項(xiàng)目關(guān)聯(lián)光伏或風(fēng)能的發(fā)電收益，那么光伏和風(fēng)能等清潔能源產(chǎn)業(yè)的市場完善程度很大程度上決定了這一類“PPP＋EOD”項(xiàng)目的可持續(xù)性。再如，有的項(xiàng)目是關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的廠房銷售和租賃收益，那么房地產(chǎn)市場的景氣程度和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況決定了這一類“PPP＋EOD”項(xiàng)目的前景。
“PPP＋EOD”模式處于起步階段，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的市場收益前景還不明朗，相應(yīng)機(jī)制也還不健全。展望未來，“PPP＋EOD”模式推廣的關(guān)鍵是跟蹤試點(diǎn)項(xiàng)目發(fā)展，從中篩選出更適合這一模式的項(xiàng)目收益機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)若干機(jī)制的穩(wěn)定和規(guī)?；l(fā)展。
加大綠色金融的創(chuàng)新支持力度
“PPP＋EOD”模式實(shí)施需要大量的資金投入和支持。當(dāng)前入庫的EOD試點(diǎn)項(xiàng)目有明確的金融支持政策導(dǎo)向，但具體到每個(gè)項(xiàng)目上，金融機(jī)構(gòu)提供信貸支持仍需要對(duì)每個(gè)子項(xiàng)做單獨(dú)的盡職調(diào)查，信貸支持效率較為低下、規(guī)模也沒有做大。“PPP＋EOD”模式的優(yōu)勢(shì)在于擁有政府和社會(huì)資本簽署的PPP項(xiàng)目合同以及相應(yīng)的納入當(dāng)?shù)仡A(yù)算的財(cái)政支出責(zé)任或項(xiàng)目預(yù)期長效收益作為保障。
我國已建立綠色金融體系，構(gòu)建起涵蓋綠色信貸、綠色投行、綠色租賃、綠色投資、綠色理財(cái)?shù)榷嘣木G色金融產(chǎn)品和服務(wù)體系。為引導(dǎo)金融資金流向“PPP＋EOD”模式，有必要加大對(duì)綠色金融的創(chuàng)新支持力度，引入國際先進(jìn)的ESG評(píng)價(jià)理念，通過資金支持政策等方式實(shí)現(xiàn)模式的規(guī)范有序推廣。展望未來，“PPP＋EOD”模式推廣的金融創(chuàng)新方向是充分適應(yīng)“PPP＋EOD”模式的長周期特征，引導(dǎo)保險(xiǎn)資金等長期資金更多配置于這類資產(chǎn)，以實(shí)現(xiàn)多元資金的長期穩(wěn)健發(fā)展。
本文作者：王盈盈 清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后 ；王守清 清華大學(xué)建設(shè)管理系教授、博士生導(dǎo)師
