0371-63215179
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本文作者：西澤研究院院長(zhǎng) 趙建 教授。 本文 為西澤研究院發(fā)表的第59 3 篇原創(chuàng)文章，趙建教授的第54 9 篇原創(chuàng)文章。
中國(guó)有集中調(diào)控和統(tǒng)一布局的制度優(yōu)勢(shì)，但這個(gè)制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮并非沒有前提， 這個(gè)前提就是要有充裕的財(cái)政及其融資能力，然后還要有一批治理能力強(qiáng)懂經(jīng)濟(jì)金融的技術(shù)官員隊(duì)伍。當(dāng)然，制度是基礎(chǔ)設(shè)施，是長(zhǎng)期變量，暫時(shí)先不提。
因此，如果要使這種自上而下的調(diào)控能力長(zhǎng)期發(fā)揮效力，就必須 使財(cái)政系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之間形成一個(gè)良性的循環(huán)結(jié)構(gòu)。財(cái)政系統(tǒng)從經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)攫取稅收，使用以稅收為基礎(chǔ)的財(cái)政資源進(jìn)行公共投資，然后推動(dòng)更快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，更快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)更多的稅收，這樣形成一個(gè) 發(fā)展型的“財(cái)稅增加—政府投資擴(kuò)張—經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的正反饋螺旋結(jié)構(gòu)。
然而現(xiàn)實(shí)的情況卻是，在分稅制下地方將更多的稅收歸集到中央而收支缺口巨大，同時(shí)地方政府進(jìn)行債務(wù)融資的口子被打開后，在區(qū)域間官員為了升遷相互競(jìng)爭(zhēng)的情況下，自然會(huì)選擇更多的債務(wù)融資，采用地方赤字財(cái)政的方式進(jìn)行投資。這意味著“財(cái)稅—經(jīng)濟(jì)”兩系統(tǒng)之間的良性循環(huán)結(jié)構(gòu)被打破， 地方政府依靠投資驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的背后，必然伴隨的是不斷膨脹的債務(wù)。
另外，有兩個(gè)子系統(tǒng)的嵌入強(qiáng)化了整個(gè)系統(tǒng)的循環(huán)力度和復(fù)雜程度， 一個(gè)是土地，一個(gè)是貨幣。以土地為核心資產(chǎn)，形成了“銀行房地產(chǎn)貸款—土地轉(zhuǎn)讓金”的“信貸-土地”循環(huán)系統(tǒng)。由于 信貸創(chuàng)造貨幣，這個(gè)系統(tǒng)也可以看作是“土地貨幣”系統(tǒng)。這與三百多年前法國(guó)一個(gè)叫約翰勞的“天才”設(shè)計(jì)的土地銀行有異曲同工之妙，當(dāng)然他也是人類歷史上早期最大泡沫的制造者，泡沫的破裂直接引致了法國(guó)大革命。而這個(gè)循環(huán)系統(tǒng)又衍生出地方政府以土地為信用抵押的 地方借貸系統(tǒng)，因此可以將“土地轉(zhuǎn)讓金+地方政府土地抵押債務(wù)”為基礎(chǔ)的政府收入稱為“ 土地財(cái)政”。
在這個(gè)財(cái)政-經(jīng)濟(jì)循環(huán)系統(tǒng)里， 稅收才是政府的“主營(yíng)收入”，代表著財(cái)政的可持續(xù)能力，賣地收入是“出售資產(chǎn)”獲得的營(yíng)業(yè)外收入， 與發(fā)債和借貸一樣都無(wú)法代表財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展水平。然而這里的問題是，稅收是順周期的，一旦經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)下行，政府要保持集中管控的制度優(yōu)勢(shì)，就必須通過賣地和發(fā)債來(lái)獲取財(cái)政收入。但是這里的存在一個(gè)非常重要的現(xiàn)實(shí)問題是， 那些為了逆周期調(diào)控經(jīng)濟(jì)和反危機(jī)的“臨時(shí)性”舉措，在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇后卻很難取消，因?yàn)樵诘胤缴弦呀?jīng)形成了頑固的利益結(jié)構(gòu)。
次貸危機(jī)后，中央為了抵御經(jīng)濟(jì)下行的危機(jī)，給財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的地方政府放開了土地財(cái)政和發(fā)債的權(quán)限，從此便一發(fā)不可收拾。從理性人的角度也很容易理解，任何一個(gè)理性的地方官員，都會(huì)在自己有限的任期內(nèi)最大化的“賣地”和“發(fā)債”，以達(dá)到提升政績(jī)獲得升遷的目的。另外還有一點(diǎn)，由于地方的官員熟知政策周期的短促性特點(diǎn)， 也會(huì)在政策放松期最大化的進(jìn)行融資和投資，以便在中央接下來(lái)必然的政策收緊期之前最大化的利用政策資源。這種行為（合成佯謬）也導(dǎo)致了中國(guó)特有的“ 一放就亂、一收就死”的高波動(dòng)政策周期特性。
這樣，我們看 這十年地方政府的投資規(guī)劃和機(jī)構(gòu)人員設(shè)置，并不是按照稅收的預(yù)算約束，而是按照“稅收+賣地+發(fā)債+其它非稅收入”的廣義預(yù)算進(jìn)行的安排。這意味著大大透支了未來(lái)的財(cái)稅空間，各種投資公司、平臺(tái)公司等如雨后春筍冒出，造成了巨大的機(jī)構(gòu)臃腫、人員冗余等問題，又進(jìn)一步增大了財(cái)政負(fù)擔(dān)。然而，如果房?jī)r(jià)繼續(xù)上漲，賣地收入和土地抵押能力持續(xù)增強(qiáng)，再加上沒有通脹壓力，央行保持寬松的貨幣環(huán)境，這個(gè)循環(huán)系統(tǒng)倒可以持續(xù)下去，但伴隨的是不斷膨脹的債務(wù)（隱性債務(wù)越來(lái)越龐大）和飆升的房?jī)r(jià)。直到債務(wù)率和房?jī)r(jià)都到了不可承受的水平，引發(fā)了“三條紅線”式的強(qiáng)監(jiān)管。
這個(gè)循環(huán)系統(tǒng)本質(zhì)上就是中國(guó)特色的MMT，即一邊靠土地財(cái)政賣地和發(fā)債，一邊靠商業(yè)銀行通過貸款創(chuàng)造廣義貨幣，形成了獨(dú)具特色的“地方財(cái)政-地方銀行-廣義貨幣”的MMT模型。之所以稱其為中國(guó)特色的MMT，是因?yàn)榕c其他國(guó)家相比，中國(guó)的財(cái)政擴(kuò)張是地方政府的土地財(cái)政，發(fā)行的貨幣是以地方商業(yè)銀行為主的廣義貨幣。因此次貸危機(jī)后這十年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)依然保持中速增長(zhǎng)的核心動(dòng)力是地方政府主導(dǎo)的財(cái)政-經(jīng)濟(jì)循環(huán)系統(tǒng)， 動(dòng)力系統(tǒng)的燃料是“土地+債務(wù)”。因此我們需要看清這種制度優(yōu)勢(shì)所付出的代價(jià)，才能長(zhǎng)期保持我們的制度優(yōu)勢(shì)。
當(dāng)前，三重壓力疊加疫情帶來(lái)了中長(zhǎng)期沖擊，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的下行風(fēng)險(xiǎn)依然非常大，迫切需要進(jìn)一步發(fā)揮集中調(diào)控布局的制度優(yōu)勢(shì)。但是，由于房地產(chǎn)市場(chǎng)的萎靡不振， 地方財(cái)政出現(xiàn)了嚴(yán)重的問題：在經(jīng)濟(jì)下行稅收大幅下滑的情況下，既不能順利的賣地，也很難大幅的發(fā)債，面對(duì)原本在財(cái)政寬裕的時(shí)候形成的機(jī)構(gòu)人員支出，很明顯已經(jīng)入不敷出，更不用說天量地方債務(wù)還本付息形成的財(cái)務(wù)費(fèi)用對(duì)僅有的財(cái)政收入的吞噬。
在這種壓力下，很多經(jīng)濟(jì)落后的基層政府已經(jīng)發(fā)不出日常薪酬，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的行政人員也在縮減收入?？梢哉f 債務(wù)緊縮與收入緊縮的雙重緊縮壓力在財(cái)政端已經(jīng)形成，這對(duì)以政府為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)來(lái)說無(wú)疑是一個(gè)巨大的沖擊。更為嚴(yán)重的是，如果基層公共服務(wù)和執(zhí)法人員的收入不能保證，這些基層權(quán)力部門很可能就會(huì) 濫用權(quán)力以獲得收入補(bǔ)足缺口，這樣做會(huì)嚴(yán)重激發(fā)社會(huì)矛盾，從而很可能會(huì)引發(fā)更大的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。
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