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通過實證調研，發(fā)現(xiàn)合并招標、不需要招標、總包方分包招標、邀請招標四種情況被審計機關等監(jiān)管部門查出的違規(guī)問題較多，研究將從這四個方面進行探討，分析EPC項目發(fā)包是否必須招標的標準。
（1）合并招標標準
根據(jù)2018版《必須招標的工程項目規(guī)定》規(guī)定，同一項目中可以合并進行的勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，合同估算價合計達到招標標準的，必須招標。同一項目可以合并進行招標的，應避免拆解采購，規(guī)避招標的情況。有些EPC項目跨期比較長，是否存在可以合并招標的情況，符合合并招標條件的，是否存在拆解項目規(guī)避招標的情形。比如，某城中村改造EPC項目，總包方承包范圍是建設15棟大樓，每棟大樓都需要安裝50方/小時的水泵兩臺，兩臺水泵估算價合計要15萬元，沒有達到招標規(guī)模，但是15棟大樓，需要30臺水泵，合計估算價為225萬元，達到了招標規(guī)模，需要招標。若業(yè)主先采購前10棟的水泵，一年后再采購剩余5棟的水泵，可視為拆解采購，規(guī)避招標。
（2） 不需要招標的標準
最新版《中華人民共和國招標投標法實施條例(2019修正)》第9條明確要求，可以不進行招標的四種情況。
第一種情況，特有專利技術
比如，樁基礎施工需要用到專利樁，可以不進行招標。但是審計機構通常會審查專利樁價格確定的依據(jù)是否合法合規(guī)，價格是否公允。
第二種情況，能夠自行建設
比如，中建某局子公司為員工建宿舍樓，由于該子公司具備施工資質，所以，施工可以不招標。主材采購、施工分包等，如果能夠自行提供，也不需要招標。若不能自行提供，就要招標。通常勞務分包不需要招標，可以由承包方直接發(fā)包，因為我國大部分省份，都取消了勞務資質。對于能夠自行建設，可以不進行招標的情況有四點要求。
第一個要求是不能存在控股關系、被控股關系、隸屬關系或利害關系(國家發(fā)展和改革委員會法規(guī)司,2012)。比如，某國資委下屬平臺公司是國有企業(yè)，出資30%，某建工集團也是國有企業(yè)，出資70%，雙方合作成立地產公司，地產公司項目施工招標時，建工集團不能參加投標，同時也不能將施工直接發(fā)包給建工集團，因為存在股權關系和隸屬關系。
關于這個問題，各個地方的招標改革，也在放寬約束。比如，2020年12月31日，深圳市住房和建設局下發(fā)《關于進一步規(guī)范EPC項目發(fā)承包活動的通知》，要求招標人有控股的施工、服務企業(yè)，或者被該施工、服務企業(yè)控股，且該企業(yè)資格條件符合規(guī)定的，招標人可申請將EPC項目直接發(fā)包給該企業(yè)實施。相關的招標改革還有，2020年11月24日，河南省住房和城鄉(xiāng)建設廳正式批復，同意鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)開展房屋建筑和市政基礎設施工程招標投標領域改革試點。其中要求，允許利害關系方投標。在確保招標活動公平、公正的前提下，可在招標文件公告或招標文件中載明接受利害相關方的投標。招標人有控股的施工、貨物或者服務企業(yè)，或者招標人被該施工、貨物或者服務企業(yè)控股，且該企業(yè)的資質符合工程要求的，可以參加投標。
從理論上看，存在控股關系、被控股關系、隸屬關系或利害關系的相關單位不能參加投標。比如，某國有地產商，不具備房建施工資質，而與其共同隸屬于某個集團公司的兄弟單位具備相應資質，那么地產項目不能直接委托給其兄弟單位施工，需要公開招標，并且其兄弟單位也不能參加投標，因為地產公司與其兄弟公司都是獨立法人，并且共同隸屬于集團公司，存在股權關聯(lián)關系。但是在現(xiàn)實中，存在控股關系、被控股關系、隸屬關系或利害關系的相關單位參加投標的情況很多?！吨腥A人民共和國招標投標法實施條例釋義》也提到，與招標人存在利害關系可能影響招標公正性的情況下，不能參加投標。具體要求為，存在利害關系和可能影響招標公正性兩個條件必須同時具備，若只存在利害關系，而不影響招標公正性，就可以參加投標。
第二個要求是“自行建設”，包括自己使用或提供給他人使用(國家發(fā)展和改革委員會法規(guī)司,2012)。比如，某國有企業(yè)建倉庫，所建的倉庫不論是自己用還是出租，由于該企業(yè)具備相應施工資質，所以其倉庫建設就可以按有關法規(guī)要求自行組織施工，不需要招標。
第三個要求是自行建設應符合法定要求，不能同時承擔的工作事項，也應進行招標。(國家發(fā)展和改革委員會法規(guī)司,2012)。比如，某個政府投資房建EPC項目，政府發(fā)行債券融資建設社會保障房，委托給平臺公司采用EPC模式發(fā)包。按照當?shù)卣咭螅脚_公司作為代建單位主要負責該項目的管理，所以平臺公司不能將該項目直接委托給其下屬單位進行設計、采購和施工，雖然平臺公司下屬單位具備相應資質。這種情況下，平臺公司作為業(yè)主招標時，其下屬具備資質的子公司不能參加投標，也不能搞甲供材。
第四個要求是，達到招標規(guī)模的暫估價項目，由總包方發(fā)包時，必須招標。 (國家發(fā)展和改革委員會法規(guī)司,2012)。
第三種情況，主要針對特許經(jīng)營項目
比如，PPP+EPC項目，政府方通過公開招標確定了出資方，出資方具有施工資質，對于政府方來說，施工就不需要招標了。若出資方能夠提供材料和設備，那么，材料采購和設備采購，都不需要招標了。有些出資方，其下屬單位有施工企業(yè)，也有商貿公司，若出資方及其施工企業(yè)、商貿公司組成聯(lián)合體中標的PPP+EPC項目，商貿公司可以自行采購材料，通常不需要招標。
第四種情況是，需要向原中標人采購
比如，EPC項目，業(yè)主完成詳細勘察，總包方認為業(yè)主完成的勘察深度不夠，需要深化詳細勘察，深化詳細勘察通常會在100萬以上，達到了招標規(guī)模，這種情況不需要招標。業(yè)主可以直接委托原來為業(yè)主完成地勘工作的勘察單位深化詳細勘察，否則會“影響功能配套”，因此，不需要招標。
同時，EPC項目建設過程中，聯(lián)合體中標的施工方退出如何處理。比如，某央企房地產開發(fā)EPC項目，設計院牽頭，聯(lián)合土建施工方、裝修施工方中標后，第一期項目正常進行，第二期項目土建工程完成四分之三的情況下，業(yè)主要求停工8個月，復工后的補償方案令土建方不滿意，土建方認為按照補償方案，剩余的四分之一工程沒有利潤，所以要求退出。業(yè)主、設計院、土建方、裝修方簽述補充協(xié)議，剩余的四分之一工程甩項結算，土建方退出。然后牽頭的設計院安排了一家具備相應土建施工資質的施工企業(yè)，完成剩余的四分之一的土建工程，業(yè)主、設計院、新土建方、裝修方簽述補充協(xié)議。業(yè)主提出自己是央企，原來的土建方是通過招標確定的，新土建方加盟，沒有經(jīng)過招標程序，是否違規(guī)。我們認為，這也屬于“影響功能配套”的情況，不需要招標。
（3） 總包方分包招標標準
暫估價項目招標
關于EPC工程總承包方對外分包，是否需進行招標。我們認為，總承包范圍內達到招標規(guī)模的暫估價項目發(fā)包，必須招標。達到招標規(guī)模的材料、設備、服務和專業(yè)工程暫估價項目，在業(yè)主招標時，沒有經(jīng)過競價，所以總包方發(fā)包，要通過招標競價落地。
下浮率中標項目分包招標
關于定額下浮的EPC項目達到招標規(guī)模的材料設備分包招標標準。費率中標的政府投資總承包項目，EPC項目招標時，投標方只需要報下浮率，無法體現(xiàn)材料設備暫估價部分的內容。其中達到招標規(guī)模的材料設備采購，總包分包時是否需要公開招標。我們認為，通過采購詢價或招標采購預算能夠體現(xiàn)，或確認達到招標規(guī)模要求的，也是不需要招標的，因為業(yè)主發(fā)包時，已經(jīng)招過標了。
（4） EPC項目邀請招標標準
EPC項目不論是業(yè)主發(fā)包的部分，還是總包方發(fā)包的部分，若采用邀請招標，必須主管部門審批或核準同意。比如，某房建EPC項目，業(yè)主是國企，總包方不是國企。其中電梯設備300萬左右，是暫估價的。但是沒經(jīng)過招標，總承包單位直接采購而且安裝好了。按規(guī)定是要招標的，但已成事實。審計機關跟蹤審計查到了該問題，要求整改。承發(fā)包雙方協(xié)商后采用邀請招標，邀請招標向主管部門申請要有依據(jù)。國內法規(guī)方面的主要依據(jù)是公開招標成本過高。
承發(fā)包雙方協(xié)商后決定以“公開招標成本相比合同金額比例過大”，作為依據(jù)。關于這個依據(jù)，國內招標法規(guī)或政策，都有這個提法，但是達到什么樣的比例才為過大，都沒有具體量化標準。我們結合實證調研EPC項目情況認為“公開招標成本占合同總額20%以上，或占項目預算總額3%以上”，均為比例過大。是否比例過大，應由業(yè)主確認，但是要有依據(jù)，所以我們建議業(yè)主在招標文件里可以明確要求“比例過大”的標準。比如業(yè)主在招標文件里可以明確要求公開招標成本占合同金額的5%以上，就為“比例過大”，也是可以的。
