0371-63215179
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摘要：城市軌道交通項(xiàng)目投資巨大，影響深遠(yuǎn)，備受市民及社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，是政府審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象。本文從項(xiàng)目審計(jì)實(shí)踐出發(fā)，主要對(duì)城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的常見(jiàn)問(wèn)題以及相應(yīng)的審計(jì)方法進(jìn)行了分析和歸納總結(jié)，與審計(jì)同仁交流、探討。
引言：隨著城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，城市交通運(yùn)輸壓力不斷增大，城市軌道交通系統(tǒng)（一般包括地鐵、輕軌以及現(xiàn)代有軌電車(chē)等）憑借其運(yùn)量大、準(zhǔn)時(shí)、環(huán)保等優(yōu)點(diǎn)成為解決大中型城市公共交通問(wèn)題的首選方案，國(guó)內(nèi)已有30余個(gè)城市開(kāi)通城市軌道交通（以下簡(jiǎn)稱(chēng)城軌），城軌建設(shè)成為近些年社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)，也是政府投資審計(jì)的重點(diǎn)。城軌建設(shè)項(xiàng)目的體量巨大，一個(gè)項(xiàng)目投資額少則近百億，多則數(shù)百億，審計(jì)過(guò)程中需要查看的各類(lèi)審計(jì)資料堆積如山，而審計(jì)機(jī)關(guān)自身人員力量有限，可以采取聘請(qǐng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與審計(jì)的方式來(lái)充實(shí)審計(jì)力量，提高審計(jì)成效。下面結(jié)合項(xiàng)目審計(jì)實(shí)踐，主要就地鐵、輕軌以及現(xiàn)代有軌電車(chē)建設(shè)項(xiàng)目中常出現(xiàn)的概算執(zhí)行、招投標(biāo)、工程質(zhì)量、成本管理、征地拆遷等方面問(wèn)題及相應(yīng)的審計(jì)方法和應(yīng)注意的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行討論。
一、注重對(duì)項(xiàng)目前期基本情況的了解和把握，緊盯概算執(zhí)行方面的問(wèn)題
城軌項(xiàng)目不同于城市中一般的房建、道路、橋梁等其他項(xiàng)目，其線路的長(zhǎng)度一般都有二十公里左右，長(zhǎng)的有三、四十公里，跨越多個(gè)行政區(qū)，設(shè)置站點(diǎn)數(shù)十個(gè)，而且規(guī)劃的線路方案經(jīng)常會(huì)調(diào)整，很容易出現(xiàn)概算外內(nèi)容擠占項(xiàng)目建設(shè)資金的情況。這就要求審計(jì)人員特別是主審對(duì)項(xiàng)目批復(fù)的線路走向、地理位置、紅線范圍、概算內(nèi)容組成等項(xiàng)目基本情況有整體的把握和充分的了解。
（一）概算外建設(shè)項(xiàng)目擠占項(xiàng)目建設(shè)資金
建設(shè)單位經(jīng)常將城軌項(xiàng)目概算批復(fù)外的項(xiàng)目周邊房屋建筑、市政設(shè)施等附屬工程列入項(xiàng)目結(jié)算，這些工程看似和項(xiàng)目有關(guān)，其實(shí)往往不在概算批復(fù)范圍內(nèi)，大多是建設(shè)單位自行增加或者后期方案調(diào)整等原因增加但是又沒(méi)辦理報(bào)批手續(xù)的工程內(nèi)容。審計(jì)人員如果不認(rèn)真研究規(guī)劃和概算的具體內(nèi)容，不清楚項(xiàng)目具體地理位置和工程范圍，則很容易被蒙蔽。
（二）概算外費(fèi)用擠占項(xiàng)目建設(shè)資金
建設(shè)單位有時(shí)會(huì)將屬于運(yùn)營(yíng)期的一些保險(xiǎn)、服裝等費(fèi)用列入項(xiàng)目建設(shè)成本，擠占項(xiàng)目建設(shè)資金。由于城軌項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)往往都是由同一個(gè)業(yè)主單位負(fù)責(zé)，容易出現(xiàn)將部分運(yùn)營(yíng)期費(fèi)用歸到建設(shè)期的情況。這就需要審計(jì)人員深入分析概算明細(xì)，了解概算編制規(guī)定和辦法，并弄清建設(shè)期與運(yùn)營(yíng)期的分界點(diǎn)，依據(jù)財(cái)務(wù)準(zhǔn)則和制度判斷列入建設(shè)成本的費(fèi)用是否合理。
二、傳統(tǒng)方法與現(xiàn)代科技相結(jié)合，提高招投標(biāo)方面問(wèn)題的審核效率
應(yīng)招標(biāo)而未招標(biāo)、串通投標(biāo)、先實(shí)施工作后進(jìn)行招投標(biāo)、虛假資料騙取中標(biāo)等是建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)方面的常見(jiàn)問(wèn)題，但是要在有限的工作時(shí)間內(nèi)從百億投資額的海量項(xiàng)目資料中發(fā)現(xiàn)這些問(wèn)題并找足確鑿證據(jù)，審計(jì)人員必須探索出一套高效的審計(jì)方法，才能迅速地查實(shí)問(wèn)題。現(xiàn)主要就如下兩方面的典型問(wèn)題進(jìn)行討論：
（一）投標(biāo)人相互串通投標(biāo)
城軌項(xiàng)目的標(biāo)段眾多，投標(biāo)人相互串通投標(biāo)的現(xiàn)象也可能一定程度存在。面對(duì)成百個(gè)標(biāo)段的招投標(biāo)資料，可以由項(xiàng)目主審首先對(duì)招投標(biāo)資料進(jìn)行分類(lèi)，然后安排中介機(jī)構(gòu)參審人員對(duì)不同類(lèi)別的招投標(biāo)資料分別采取不同的方式進(jìn)行審查。
對(duì)于招投標(biāo)資料比較齊全的標(biāo)段，可以對(duì)重點(diǎn)標(biāo)段的投標(biāo)文件從技術(shù)標(biāo)、商務(wù)標(biāo)、投標(biāo)函、投標(biāo)保證金等方面進(jìn)行抽查，查找是否存在不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致或者投標(biāo)報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異、不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件載明的項(xiàng)目管理成員為同一人、不同投標(biāo)人的投標(biāo)保證金從同一單位或者個(gè)人的賬戶轉(zhuǎn)出等串通投標(biāo)的情形。
對(duì)于能收集到電子版投標(biāo)文件的標(biāo)段，可以通過(guò)電子文檔的屬性資料，查看不同投標(biāo)人電子版投標(biāo)文件屬性中的“作者”或“最后一次保存者”是否被修改成相同的名稱(chēng)，判斷是否存在不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個(gè)人編制的串通投標(biāo)的情形。
對(duì)于難以從投標(biāo)文件找到確鑿的串標(biāo)證據(jù)或者投標(biāo)資料不齊全的標(biāo)段，審計(jì)人員可以借助工商信息、社保信息等大數(shù)據(jù)平臺(tái)對(duì)相關(guān)人員的身份信息進(jìn)行查詢，判斷是否存在不同投標(biāo)人委托同一單位或者個(gè)人辦理投標(biāo)事宜的串通投標(biāo)的情形。
（二）違反建設(shè)程序，先實(shí)施工作后進(jìn)行招投標(biāo)
城軌項(xiàng)目的勘察設(shè)計(jì)特別是總體設(shè)計(jì)，常常存在先實(shí)施工作后補(bǔ)招投標(biāo)程序的現(xiàn)象，導(dǎo)致招投標(biāo)過(guò)程流于形式，嚴(yán)重影響招投標(biāo)活動(dòng)的公平公正。城軌項(xiàng)目的設(shè)計(jì)工作通常設(shè)有總體設(shè)計(jì)這一階段，總體設(shè)計(jì)開(kāi)標(biāo)時(shí)間之前的有關(guān)會(huì)議紀(jì)要、設(shè)計(jì)成果文件等資料往往會(huì)體現(xiàn)總體設(shè)計(jì)的相關(guān)內(nèi)容，審計(jì)人員在查看資料的時(shí)候可以加強(qiáng)對(duì)這方面的關(guān)注。
城軌項(xiàng)目的工期要求通常很緊，其施工和監(jiān)理單位也會(huì)存在先進(jìn)場(chǎng)從事工作，后進(jìn)行招投標(biāo)的情況。審計(jì)人員可以通過(guò)監(jiān)理規(guī)劃、監(jiān)理大綱、監(jiān)理會(huì)議紀(jì)要、監(jiān)理日志及旁占記錄、施工日志、材料檢驗(yàn)及隱蔽驗(yàn)收等保證資料、變更簽證、會(huì)議紀(jì)要、分包合同、工程款支付等資料，查看施工和監(jiān)理單位的有關(guān)工作記錄時(shí)間是否在開(kāi)標(biāo)時(shí)間之前。
三、多角度關(guān)注施工管理，加強(qiáng)對(duì)工程質(zhì)量安全隱患的審核
質(zhì)量安全是工程建設(shè)的首要保證，城軌項(xiàng)目如果出現(xiàn)嚴(yán)重的質(zhì)量問(wèn)題，后果會(huì)非常嚴(yán)重。審計(jì)雖然不是質(zhì)量檢驗(yàn)監(jiān)督部門(mén)，但是可以將審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量安全隱患問(wèn)題向建設(shè)單位反映，建議其加強(qiáng)管理和整改，防患于未然。
（一）不按圖施工形成的質(zhì)量安全隱患
城軌項(xiàng)目的主要工程內(nèi)容大多埋在地下或者架在空中，特別在通車(chē)封閉運(yùn)營(yíng)后，審計(jì)人員很難像房建工程那樣主要依靠在項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)對(duì)照?qǐng)D紙要求對(duì)工程實(shí)際完工情況進(jìn)行復(fù)核。在這種情況下，審計(jì)人員可以采取工料分析和現(xiàn)場(chǎng)踏勘相結(jié)合的方式進(jìn)行審核。
一方面組織中介機(jī)構(gòu)的參審人員對(duì)施工單位財(cái)務(wù)資料中反映實(shí)際購(gòu)買(mǎi)的主要工程材料的規(guī)格、型號(hào)、用量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，然后與工程圖紙要求及工程結(jié)算中反映的相應(yīng)材料的規(guī)格、型號(hào)、用量進(jìn)行對(duì)比，判斷是否存在不按圖紙要求施工、偷工減料等質(zhì)量安全隱患。例如防水涂料規(guī)格型號(hào)及用量不滿足設(shè)計(jì)要求，樁基聲測(cè)管的直徑及壁厚小于設(shè)計(jì)要求、車(chē)站鋼結(jié)構(gòu)出入口裝修龍骨使用的鍍鋅鋼板及角鋼厚度、屋蓋鋁單板厚度小于設(shè)計(jì)要求、電力管線臨時(shí)遷改工程中使用的電纜直徑規(guī)格低于設(shè)計(jì)要求等常見(jiàn)問(wèn)題，審計(jì)過(guò)程中可以重點(diǎn)關(guān)注。
另一方面，對(duì)于車(chē)輛段、停車(chē)場(chǎng)、車(chē)站及出入口等位于地面上的或者容易直接觀察到的工程內(nèi)容，可以在現(xiàn)場(chǎng)踏勘過(guò)程中與圖紙要求進(jìn)行對(duì)比復(fù)核，同時(shí)要特別注意觀察現(xiàn)場(chǎng)存在的破損、維修或者構(gòu)件尺寸離譜等異常等情況。例如有軌電車(chē)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)踏勘時(shí)發(fā)現(xiàn)，直線段站臺(tái)邊緣與車(chē)輛進(jìn)站入口處之間的縫隙距離大大超出設(shè)計(jì)文件的規(guī)定，縫隙過(guò)大存在安全隱患。
（二）施工單位違法分包形成的質(zhì)量安全隱患
城軌項(xiàng)目參建的施工單位眾多，違法轉(zhuǎn)分包現(xiàn)象也應(yīng)作為審計(jì)重點(diǎn)，這也給工程造成了一定的質(zhì)量安全隱患。審計(jì)過(guò)程中，可以安排中介機(jī)構(gòu)參審人員對(duì)重點(diǎn)施工單位的分包合同進(jìn)行審核，查看其中是否存在將工程分包給個(gè)人或者不具備資質(zhì)的單位實(shí)施、分包再分包、將主體或者主要工作內(nèi)容支解發(fā)包等情況，同時(shí)可以借助工商信息查詢平臺(tái)、建筑市場(chǎng)監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)等大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)相關(guān)單位的業(yè)務(wù)范圍及資質(zhì)情況進(jìn)行查詢。
違法分包情況在城軌項(xiàng)目的疏散平臺(tái)工程、基礎(chǔ)工程、小型鋼結(jié)構(gòu)工程、軌道工程等工程中比較常見(jiàn)，審計(jì)人員可以多留意。例如地鐵項(xiàng)目，施工單位將隧道區(qū)間疏散平臺(tái)工程分包給無(wú)資質(zhì)的單位施工，將各站點(diǎn)水消防系統(tǒng)施工及設(shè)備安裝工程分包給個(gè)人，分包單位將站點(diǎn)的樁基工程、護(hù)坡工程資質(zhì)出借給相同的個(gè)人承攬業(yè)務(wù)；輕軌項(xiàng)目，施工單位將鋼結(jié)構(gòu)雨棚屋面工程分包給無(wú)資質(zhì)的單位施工；有軌電車(chē)項(xiàng)目，總包單位將軌道鋪設(shè)安裝工程分包給無(wú)資質(zhì)的單位施工。
四、統(tǒng)籌安排審計(jì)力量，多方位審核工程項(xiàng)目成本管理問(wèn)題
城軌項(xiàng)目投資額巨大、建設(shè)周期長(zhǎng)、施工工藝繁雜、涉及專(zhuān)業(yè)多，項(xiàng)目成本的控制難度很大，因此這方面的問(wèn)題也比較多，審核的難度也比較大，需要采取合理高效的審計(jì)組織管理形式?？梢韵劝才胖薪闄C(jī)構(gòu)參審人員通過(guò)查看項(xiàng)目資料、現(xiàn)場(chǎng)踏勘、工料分析等方式對(duì)工程造價(jià)、二類(lèi)費(fèi)用的結(jié)算情況進(jìn)行抽查復(fù)核，然后參審人員將審核結(jié)果向?qū)徲?jì)組匯報(bào)，就存在的爭(zhēng)議問(wèn)題與審計(jì)組進(jìn)行溝通，審計(jì)組人員再通過(guò)查看送審結(jié)算資料、定額分析、財(cái)務(wù)資料分析、市場(chǎng)詢價(jià)、類(lèi)似工程對(duì)比等方式對(duì)問(wèn)題進(jìn)行一步的研究復(fù)核，并協(xié)調(diào)有關(guān)方面實(shí)事求是地加以解決。成本管理問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（一）多計(jì)工程項(xiàng)目成本
工程造價(jià)方面主要有虛報(bào)工程量、工程量重復(fù)計(jì)取、變更調(diào)減不扣除、定額套用不合理、單價(jià)計(jì)取不合理、變更簽證計(jì)取不合理等問(wèn)題，這些問(wèn)題在城軌項(xiàng)目的車(chē)站及區(qū)間工程、停車(chē)場(chǎng)及車(chē)輛段工程、軌道工程、管線遷改工程等全線各類(lèi)工程中都普遍存在，審計(jì)過(guò)程中要特別注意。
勘察設(shè)計(jì)費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)等二類(lèi)費(fèi)的結(jié)算中，也常常存在相同類(lèi)別費(fèi)用重復(fù)計(jì)取、未完成合同要求的工作內(nèi)容卻按合同價(jià)結(jié)算、超出收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)費(fèi)等問(wèn)題。
（二）建設(shè)管理不到位，導(dǎo)致投資成本增加
有些變更簽證不只涉及到造價(jià)的問(wèn)題，可能更反映出一些管理問(wèn)題，審計(jì)人員要對(duì)變更簽證的原因深入分析，判斷其造成投資增加的原因和責(zé)任在哪里。在城軌項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，這類(lèi)問(wèn)題比較常見(jiàn)，例如：
地鐵、輕軌項(xiàng)目中，建設(shè)單位現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管不到位，前序施工單位未及時(shí)清理現(xiàn)場(chǎng)建筑垃圾，導(dǎo)致后序施工單位增加清理費(fèi)用，造成項(xiàng)目投資增加；建設(shè)單位在施工過(guò)程中對(duì)已經(jīng)完工的車(chē)站外墻涂料、地面及內(nèi)墻面裝修材料等進(jìn)行變更，導(dǎo)致這些部位反復(fù)施工，造成項(xiàng)目投資增加等。有軌電車(chē)項(xiàng)目中，在施工圖出具后，發(fā)現(xiàn)因勘測(cè)單位測(cè)量的原地面高程誤差較大，與現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況不符，需調(diào)整地面標(biāo)高，導(dǎo)致項(xiàng)目投資增加等。
五、多手段運(yùn)用，深入剖析征地拆遷中的問(wèn)題
城軌項(xiàng)目的路線主要集中在人口相對(duì)密集的城區(qū)內(nèi)，工程用地避免不了與城區(qū)內(nèi)既有的建筑物相沖突，因此征地拆遷的量通常很大，在項(xiàng)目投資額中所占比重也比較高，征地拆遷工作中出現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)違法等問(wèn)題也比較多，審計(jì)過(guò)程中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注。面對(duì)大量的拆遷檔案資料，可以安排中介機(jī)構(gòu)的參審人員進(jìn)行重點(diǎn)抽查，對(duì)于參審人員難以落實(shí)的疑點(diǎn)，審計(jì)組可以通過(guò)詢問(wèn)走訪調(diào)查、查看網(wǎng)絡(luò)電子地圖數(shù)據(jù)、實(shí)地考察等手段，進(jìn)一步落實(shí)疑點(diǎn)情況。建設(shè)項(xiàng)目中通常會(huì)存在補(bǔ)償依據(jù)不充分、重復(fù)補(bǔ)償、補(bǔ)償評(píng)估價(jià)格虛高、偽造營(yíng)業(yè)資料騙取拆遷補(bǔ)償款、紅線外多征地或者對(duì)紅線外的建筑物進(jìn)行違規(guī)補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題，這里重點(diǎn)就如下幾個(gè)方面進(jìn)行討論：
（一）違規(guī)補(bǔ)償
有些項(xiàng)目中的無(wú)證房，僅憑居民委員會(huì)、街道辦事處說(shuō)明就進(jìn)行了補(bǔ)償，無(wú)任何房屋測(cè)量及現(xiàn)場(chǎng)照片等依據(jù)，這種情況下被補(bǔ)償房屋常常是虛構(gòu)的或者房屋面積虛增。有些項(xiàng)目中存在違規(guī)給予部分無(wú)營(yíng)業(yè)資料的拆遷戶商業(yè)用房補(bǔ)償以及將違建、搶建房屋作為合法建筑補(bǔ)償?shù)惹闆r。
（二）重復(fù)補(bǔ)償
城軌項(xiàng)目建設(shè)往往與舊城改造相結(jié)合進(jìn)行，容易發(fā)生不同的項(xiàng)目對(duì)同一個(gè)地塊或者房屋進(jìn)行重復(fù)補(bǔ)償?shù)那闆r?；蛘哂捎谝?guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)整等原因，有些被補(bǔ)償過(guò)的房屋不影響工程建設(shè)而沒(méi)有被及時(shí)拆除，碰到后續(xù)項(xiàng)目拆遷時(shí)，又將房屋重新列入拆遷范圍，進(jìn)行重復(fù)補(bǔ)償。
這些問(wèn)題的背后，很可能還暗藏著瀆職、行賄受賄等違紀(jì)違法行為，性質(zhì)比較嚴(yán)重。這就需要審計(jì)人員在充分熟悉征地拆遷有關(guān)法律法規(guī)、項(xiàng)目的拆遷補(bǔ)償辦法、會(huì)議紀(jì)要等政策規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合項(xiàng)目拆遷紅線圖、勘界測(cè)量圖等具有原狀地貌的圖紙資料以及網(wǎng)絡(luò)衛(wèi)星地圖、網(wǎng)絡(luò)街景圖等網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，對(duì)相關(guān)建筑物的存在與否、存在時(shí)間段、面積大小等方面的信息進(jìn)行深入分析，判斷是否存在違規(guī)補(bǔ)償?shù)那闆r。
六、結(jié)束語(yǔ)
城市軌道交通項(xiàng)目系統(tǒng)龐大復(fù)雜、建設(shè)周期長(zhǎng)、施工難度大，其中存在的問(wèn)題也比較多，由于篇幅和筆者經(jīng)驗(yàn)水平所限，本文僅對(duì)上述的一些主要問(wèn)題進(jìn)行了初步的粗淺討論，對(duì)于合同管理、信息系統(tǒng)管理、運(yùn)營(yíng)管理等方面的諸多常見(jiàn)問(wèn)題暫未展開(kāi)討論，待以后有機(jī)會(huì)再對(duì)城軌項(xiàng)目進(jìn)行更深入更廣泛的研究和探討。
（來(lái)源：武漢市審計(jì)局）
