政策變化梳理:
2021年11月4日,自然資源部印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范臨時(shí)用地管理的通知》(自然資規(guī)〔2021〕2號(hào)),對(duì)臨時(shí)用地的范圍、使用期限、用地審批、復(fù)墾責(zé)任、信息管理等方面進(jìn)行了細(xì)化和明確,其中明確制梁場(chǎng)、拌合站等難以恢復(fù)原種植條件的不得以臨時(shí)用地方式占用耕地和永久基本農(nóng)田。圖片
2022年8月2日,自然資源部印發(fā)的《關(guān)于積極做好用地用海要素保障的通知》(自然資發(fā)〔2022〕129號(hào))對(duì)上述政策作出調(diào)整:直接服務(wù)于鐵路工程施工的制梁場(chǎng)、拌合站,需臨時(shí)使用土地的,可以占用耕地,不得占用永久基本農(nóng)田。
2022年9月15日,自然資源部明確為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤的工作要求,做好穩(wěn)增長(zhǎng)建設(shè)項(xiàng)目用地保障,允許在2022年12月31日前,凡納入“穩(wěn)增長(zhǎng)”清單的公路項(xiàng)目施工所需的制梁場(chǎng)、拌合站,經(jīng)實(shí)地踏勘,確實(shí)無(wú)法避讓耕地的,允許以臨時(shí)用地方式占用部分耕地,但不得占用永久基本農(nóng)田。
一、政策依據(jù)
《土地管理法》第五十七條:建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用國(guó)有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的,由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門批準(zhǔn)。其中,在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的臨時(shí)用地,在報(bào)批前,應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意。
土地使用者應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地權(quán)屬,與有關(guān)自然資源主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)簽訂臨時(shí)使用土地合同,并按照合同的約定支付臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)。
臨時(shí)使用土地的使用者應(yīng)當(dāng)按照臨時(shí)使用土地合同約定的用途使用土地,并不得修建永久性建筑物。臨時(shí)使用土地期限一般不超過(guò)二年。
《土地管理法實(shí)施條例》第二十條:建設(shè)項(xiàng)目施工、地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用土地的,應(yīng)當(dāng)盡量不占或者少占耕地。臨時(shí)用地由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門批準(zhǔn),期限一般不超過(guò)二年;建設(shè)周期較長(zhǎng)的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用的臨時(shí)用地,期限不超過(guò)四年;法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。
土地使用者應(yīng)當(dāng)自臨時(shí)用地期滿之日起一年內(nèi)完成土地復(fù)墾,使其達(dá)到可供利用狀態(tài),其中占用耕地的應(yīng)當(dāng)恢復(fù)種植條件。
2021年11月4日,自然資源部印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范臨時(shí)用地管理的通知》(自然資規(guī)〔2021〕2號(hào))規(guī)定,針對(duì)臨時(shí)用地在范圍界定不規(guī)范、超期使用、使用后復(fù)墾不到位及違規(guī)批準(zhǔn)等問(wèn)題進(jìn)行了進(jìn)一步明確和規(guī)范。
2022年8月2日,自然資源部印發(fā)的《關(guān)于積極做好用地用海要素保障的通知》(自然資發(fā)〔2022〕129號(hào))第10條規(guī)定:建設(shè)周期較長(zhǎng)的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目施工使用的臨時(shí)用地,期限不超過(guò)四年。
直接服務(wù)于鐵路工程施工的制梁場(chǎng)、拌合站,需臨時(shí)使用土地的,其土地復(fù)墾方案通過(guò)論證,業(yè)主單位簽訂承諾書(shū),明確了復(fù)墾完成時(shí)限和恢復(fù)責(zé)任,確保能恢復(fù)種植條件的,可以占用耕地,不得占用永久基本農(nóng)田。(文件有效期截止到2024年8月2日)
2022年9月15日,自然資源部明確為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤的工作要求,做好穩(wěn)增長(zhǎng)建設(shè)項(xiàng)目用地保障,允許在2022年12月31日前,凡納入“穩(wěn)增長(zhǎng)”清單的公路項(xiàng)目施工所需的制梁場(chǎng)、拌合站,經(jīng)實(shí)地踏勘,確實(shí)無(wú)法避讓耕地的,允許以臨時(shí)用地方式占用部分耕地,但不得占用永久基本農(nóng)田。
二、具體規(guī)定
(一)定義
臨時(shí)用地是指建設(shè)項(xiàng)目施工、地質(zhì)勘查等臨時(shí)使用,不修建永久性建(構(gòu))筑物,使用后可恢復(fù)的土地(通過(guò)復(fù)墾可恢復(fù)原地類或者達(dá)到可供利用狀態(tài))。臨時(shí)用地具有臨時(shí)性和可恢復(fù)性等特點(diǎn),與建設(shè)項(xiàng)目施工、地質(zhì)勘查等無(wú)關(guān)的用地,使用后無(wú)法恢復(fù)到原地類或者復(fù)墾達(dá)不到可供利用狀態(tài)的用地,不得使用臨時(shí)用地。
(二)范圍
1、建設(shè)項(xiàng)目施工過(guò)程中建設(shè)的直接服務(wù)于施工人員的臨時(shí)辦公和生活用房,包括臨時(shí)辦公用房、生活用房、工棚等使用的土地;直接服務(wù)于工程施工的項(xiàng)目自用輔助工程,包括農(nóng)用地表土剝離堆放場(chǎng)、材料堆場(chǎng)、制梁場(chǎng)、拌合站、鋼筋加工廠、施工便道、運(yùn)輸便道、地上線路架設(shè)、地下管線敷設(shè)作業(yè), 以及能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的取土場(chǎng)、棄土(渣)場(chǎng)等使用的土地。
2、礦產(chǎn)資源勘查、工程地質(zhì)勘查、水文地質(zhì)勘查等,在勘查期間臨時(shí)生活用房、臨時(shí)工棚、勘查作業(yè)及其輔助工程、施工便道、運(yùn)輸便道等使用的土地,包括油氣資源勘查中鉆井井場(chǎng)、配套管線、電力設(shè)施、進(jìn)場(chǎng)道路等鉆井及配套設(shè)施使用的土地。
油氣資源探采合一開(kāi)發(fā)涉及的鉆井及配套設(shè)施建設(shè)用地,可先以臨時(shí)用地方式批準(zhǔn)使用,勘探結(jié)束轉(zhuǎn)入生產(chǎn)使用的,辦理建設(shè)用地審批手續(xù);不轉(zhuǎn)入生產(chǎn)的,油氣企業(yè)應(yīng)當(dāng)完成土地復(fù)墾,按期歸還。
3、符合法律、法規(guī)規(guī)定的其他需要臨時(shí)使用的土地。
3.1 搶險(xiǎn)救災(zāi)和疫情防控
《土地管理法實(shí)施條例》第二十一條規(guī)定:搶險(xiǎn)救災(zāi)、疫情防控等急需使用土地的,可以先行使用土地。其中,屬于臨時(shí)用地的,用后應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀并交還原土地使用者使用,不再辦理用地審批手續(xù);屬于永久性建設(shè)用地的,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在不晚于應(yīng)急處置工作結(jié)束六個(gè)月內(nèi)申請(qǐng)補(bǔ)辦建設(shè)用地審批手續(xù)。
3.2 考古和文物保護(hù)
2021年3月8日,自然資源部、國(guó)家文物局印發(fā)的《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施中加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出:考古和文物保護(hù)工地建設(shè)臨時(shí)性文物保護(hù)設(shè)施、工地安全設(shè)施、后勤設(shè)施的,可按臨時(shí)用地規(guī)范管理。
(三)期限
臨時(shí)用地使用期限一般不超過(guò)兩年。建設(shè)周期較長(zhǎng)的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目施工使用的臨時(shí)用地,期限不超過(guò)四年。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)臨時(shí)建設(shè)用地規(guī)劃許可、臨時(shí)建設(shè)工程規(guī)劃許可的期限應(yīng)當(dāng)與臨時(shí)用地期限相銜接。臨時(shí)用地使用期限,從批準(zhǔn)之日起算。
(四)審批
1、審批權(quán)限上收。根據(jù)原《臨時(shí)用地管理辦法》的規(guī)定:臨時(shí)使用土地由縣級(jí)國(guó)土資源行政主管部門批準(zhǔn),其中涉及基本農(nóng)田5畝、耕地10畝以上的,需報(bào)設(shè)區(qū)市國(guó)土資源行政主管部門備案。
現(xiàn)規(guī)定:縣(市)自然資源主管部門負(fù)責(zé)臨時(shí)用地審批,其中涉及占用耕地和永久基本農(nóng)田的,由市級(jí)或者市級(jí)以上自然資源主管部門負(fù)責(zé)審批。不得下放臨時(shí)用地審批權(quán)或者委托相關(guān)部門行使審批權(quán)。
2、合并審批情形。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)使用臨時(shí)用地的,可以一并申請(qǐng)臨時(shí)建設(shè)用地規(guī)劃許可和臨時(shí)用地審批,具備條件的還可以同時(shí)申請(qǐng)臨時(shí)建設(shè)工程規(guī)劃許可,一并出具相關(guān)批準(zhǔn)文件。
3、需要提供的資料
(1)臨時(shí)用地申請(qǐng)書(shū)
(2)臨時(shí)使用土地合同
(3)項(xiàng)目建設(shè)依據(jù)文件
(4)土地復(fù)墾方案報(bào)告表
(5)土地權(quán)屬材料
(6)勘測(cè)定界材料
(7)土地利用現(xiàn)狀照片及其他必要的材料
(五)合同
臨時(shí)用地申請(qǐng)人根據(jù)土地權(quán)屬,與縣(市)自然資源主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)簽訂臨時(shí)使用土地合同,明確臨時(shí)用地的地點(diǎn)、四至范圍、面積和現(xiàn)狀地類,以及臨時(shí)使用土地的用途、使用期限、土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償費(fèi)用和支付方式、違約責(zé)任等。
(六)復(fù)墾
《土地管理法實(shí)施條例》第二十條規(guī)定:土地使用者應(yīng)當(dāng)自臨時(shí)用地期滿之日起一年內(nèi)完成土地復(fù)墾,使其達(dá)到可供利用狀態(tài),其中占用耕地的應(yīng)當(dāng)恢復(fù)種植條件。
《關(guān)于規(guī)范臨時(shí)用地管理的通知》有新的規(guī)定:
1、可適當(dāng)延長(zhǎng)期限。臨時(shí)用地使用人應(yīng)當(dāng)自臨時(shí)用地期滿之日起一年內(nèi)完成土地復(fù)墾,因氣候、災(zāi)害等不可抗力因素影響復(fù)墾的,經(jīng)批準(zhǔn)可以適當(dāng)延長(zhǎng)復(fù)墾期限。
2、暫停審批。按年度統(tǒng)計(jì),縣(市)范圍內(nèi)的臨時(shí)用地,超期一年以上未完成土地復(fù)墾規(guī)模達(dá)到應(yīng)復(fù)墾規(guī)模20%以上的,省級(jí)自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)要求所在縣(市)暫停審批新的臨時(shí)用地,根據(jù)縣(市)整改情況恢復(fù)審批。
(七)復(fù)墾保證金
《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》第十六條規(guī)定:土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)按照條例第十五條規(guī)定的要求,與損毀土地所在地縣級(jí)自然資源主管部門在雙方約定的銀行建立土地復(fù)墾費(fèi)用專門賬戶,按照土地復(fù)墾方案確定的資金數(shù)額,在土地復(fù)墾費(fèi)用專門賬戶中足額預(yù)存土地復(fù)墾費(fèi)用。預(yù)存的土地復(fù)墾費(fèi)用遵循“土地復(fù)墾義務(wù)人所有,自然資源主管部門監(jiān)管,專戶儲(chǔ)存??钍褂谩钡脑瓌t。
(八)耕占稅
《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》第四十一條規(guī)定:土地復(fù)墾義務(wù)人將生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的耕地、林地、牧草地等農(nóng)用地復(fù)墾恢復(fù)為原用途的,可以依照條例第三十二條規(guī)定,憑驗(yàn)收合格確認(rèn)書(shū)向所在地縣級(jí)自然資源主管部門提出出具退還耕地占用稅意見(jiàn)的申請(qǐng)。經(jīng)審核屬實(shí)的,縣級(jí)自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)向土地復(fù)墾義務(wù)人出具意見(jiàn)。土地復(fù)墾義務(wù)人憑自然資源主管部門出具的意見(jiàn)向有關(guān)部門申請(qǐng)辦理退還耕地占用稅手續(xù)。
(九)轉(zhuǎn)讓出租
臨時(shí)用地使用人應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的用途使用土地,不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押臨時(shí)用地。
在具體實(shí)踐中,用地單位對(duì)此規(guī)定意見(jiàn)較大。個(gè)別臨時(shí)用地項(xiàng)目,由于距離較近,存在更換業(yè)主后繼續(xù)使用的情況,但目前規(guī)定是必須原業(yè)主復(fù)墾驗(yàn)收后,由新業(yè)主重新申請(qǐng)辦理,存在時(shí)間、資金、資源的浪費(fèi)。
(十)涉及占用永久基本農(nóng)田
臨時(shí)用地一般不得占用永久基本農(nóng)田,建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)用地、選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田的,在不修建永久性建(構(gòu))筑物、經(jīng)復(fù)墾能恢復(fù)原種植條件的前提下,土地使用者按法定程序申請(qǐng)臨時(shí)用地并編制土地復(fù)墾方案,經(jīng)縣級(jí)自然資源主管部門批準(zhǔn)可臨時(shí)占用,并在市級(jí)自然資源主管部門備案,一般不超過(guò)兩年。
《關(guān)于規(guī)范臨時(shí)用地管理的通知》規(guī)定:臨時(shí)用地確需占用永久基本農(nóng)田的,必須能夠恢復(fù)原種植條件,并符合《自然資源部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》(自然資規(guī)〔2019〕1號(hào))中申請(qǐng)條件、土壤剝離、復(fù)墾驗(yàn)收等有關(guān)規(guī)定。
(十一)信息管理
《關(guān)于規(guī)范臨時(shí)用地管理的通知》規(guī)定:自2022年3月1日起,縣(市)自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)在臨時(shí)用地批準(zhǔn)后20個(gè)工作日內(nèi),將臨時(shí)用地的批準(zhǔn)文件、合同以及四至范圍、土地利用現(xiàn)狀照片影像資料信息等傳至臨時(shí)用地信息系統(tǒng)完成系統(tǒng)配號(hào),并向社會(huì)公開(kāi)臨時(shí)用地批準(zhǔn)信息。縣(市)自然資源主管部門負(fù)責(zé)督促臨時(shí)用地使用人按照土地復(fù)墾方案報(bào)告表開(kāi)展土地復(fù)墾工作,在信息系統(tǒng)中及時(shí)更新土地復(fù)墾等信息。
(十二)違法處罰
新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》第五十二條:違反《土地管理法》第五十七條的規(guī)定,在臨時(shí)使用的土地上修建永久性建筑物的,由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令限期拆除,按占用面積處土地復(fù)墾費(fèi)5倍以上10倍以下的罰款;逾期不拆除的,由作出行政決定的機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》第五十六條:臨時(shí)用地期滿之日起一年內(nèi)未完成復(fù)墾或者未恢復(fù)種植條件的,由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令限期改正,依照《土地管理法》第七十六條的規(guī)定處罰,并由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門代為完成復(fù)墾或者恢復(fù)種植條件。
依照《土地管理法》第七十六條的規(guī)定處以罰款的,罰款額為土地復(fù)墾費(fèi)的2倍以上5倍以下。
對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)的;未按照批準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)的;臨時(shí)建筑物、構(gòu)筑物超過(guò)批準(zhǔn)期限不拆除的??梢罁?jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十六條規(guī)定責(zé)令限期拆除,可以并處罰款。