0371-63215179
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來源：最高人民法院
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NO.1｜壹
裁判要旨
一、根據(jù)審計法的規(guī)定，國家審計機關對工程建設單位進行審計是一種行政監(jiān)督行為，審計人與被審計人之間因國家審計發(fā)生的法律關系與本案當事人之間的民事法律關系性質不同。因此，在民事合同中，當事人對接受行政審計作為確定民事法律關系依據(jù)的約定，應當具體明確，而不能通過解釋推定的方式，認為合同簽訂時，當事人已經(jīng)同意接受國家機關的審計行為對民事法律關系的介入。
二、在雙方當事人已經(jīng)通過結算協(xié)議確認了工程結算價款并已基本履行完畢的情況下，國家審計機關做出的審計報告，不影響雙方結算協(xié)議的效力。
【《最高人民法院公報》案例】2014年第4期-重慶建工集團股份有限公司與中鐵十九局集團有限公司建設工程合同糾紛案［最高人民法院（2012）民提字第205號民事判決書］
裁判摘要：
最高人民法院認為，本案的爭議焦點為：如何確定重慶建工集團與中鐵十九局之間結算工程款的依據(jù)。
關于重慶建工集團主張案涉工程屬于法定審計范圍，因此必須按照國家審計機關的審計結果進行結算的問題。本院認為，根據(jù)審計法的規(guī)定及其立法宗旨，法律規(guī)定審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執(zhí)行情況和決算進行審計監(jiān)督，目的在于維護國家財政經(jīng)濟秩序，提高財政資金使用效益，防止建設項目中出現(xiàn)違規(guī)行為。重慶建工集團與中鐵十九局之間關于案涉工程款的結算，屬于平等民事主體之間的民事法律關系。因此，本案訴爭工程款的結算，與法律規(guī)定的國家審計的主體、范圍、效力等，屬于不同性質的法律關系問題，即無論案涉工程是否依法須經(jīng)國家審計機關審計，均不能認為，國家審計機關的審計結論，可以成為確定本案雙方當事人之間結算的當然依據(jù)，故對重慶建工集團的上述主張，本院不予采信，對案涉工程的結算依據(jù)問題，應當按照雙方當事人的約定與履行等情況確定。
關于分包合同是否約定了案涉工程應以國家審計機關的審計結論作為結算依據(jù)的問題。本院認為，分包合同中對合同最終結算價約定按照業(yè)主審計為準，系因該合同屬于分包合同，其工程量與工程款的最終確定，需依賴合同之外的第三人即業(yè)主的最終確認。因此，對該約定的理解，應解釋為工程最終結算價須通過專業(yè)的審查途徑或方式，確定結算工程款的真實合理性，該結果須經(jīng)業(yè)主認可，而不應解釋為須在業(yè)主接受國家審計機關審計后，依據(jù)審計結果進行結算。根據(jù)審計法的規(guī)定，國家審計機關的審計系對工程建設單位的一種行政監(jiān)督行為，審計人與被審計人之間因國家審計發(fā)生的法律關系與本案當事人之間的民事法律關系性質不同。因此，在民事合同中，當事人對接受行政審計作為確定民事法律關系依據(jù)的約定，應當具體明確，而不能通過解釋推定的方式，認為合同簽訂時，當事人已經(jīng)同意接受國家機關的審計行為對民事法律關系的介入。因此，重慶建工集團所持分包合同約定了以國家審計機關的審計結論作為結算依據(jù)的主張，缺乏事實和法律依據(jù)，本院不予采信。
從上述分包合同的約定及雙方當事人的合同履行情況看，案涉工程于2005年9月8日竣工，同年12月通過驗收并于2006年2月6日取得《重慶市建設工程竣工驗收備案登記證》。之后，出于為該路段工程嵐峰隧道、花溝隧道部分竣工結算提供價值依據(jù)的目的，重慶市經(jīng)開區(qū)監(jiān)審局委托西恒公司對上述工程進行竣工結算審核。2006年8月10日，西恒公司出具審核報告，載明案涉工程范圍的工程造價為114252796元。2007年12月5日，重慶建工集團與中鐵十九局對分包工程進行結算，確認中鐵十九局圖紙范圍內結算金額為114252795.85元。雖然在本案一、二審期間，雙方當事人對西恒公司出具的審核報告是否屬于分包合同約定的“業(yè)主審計”存在爭議，但在該審核報告上，業(yè)主、承包人和分包人均簽字蓋章表示了對審核結果的認可。之后，重慶建工集團與中鐵十九局簽訂結算協(xié)議，其確定的結算數(shù)額也與上述審核報告審定的數(shù)額一致。本院認為，以上事實能夠形成完整的證據(jù)鏈，證明2007年12月5日雙方當事人簽訂的結算協(xié)議，屬于分包合同約定的旨在確定最終結算價格的補充協(xié)議。本案一審起訴前，重慶建工集團累計已向中鐵十九局支付涉案工程的工程款98120156.63元，數(shù)額已經(jīng)到達結算協(xié)議約定結算數(shù)額的96%。結算協(xié)議的實際履行情況，也佐證了其系雙方當事人的真實意思表示。重慶建工集團雖主張結算協(xié)議僅是雙方就案涉工程款結算的階段性行為，但未提供相應證據(jù)證明，且分包合同未約定需對工程結算進行階段性審核和階段性結算，結算協(xié)議本身亦未體現(xiàn)其僅是對案涉工程的階段性結算。因此，對重慶建工集團的上述主張，本院不予采信。結算協(xié)議屬于合法有效的合同，對雙方當事人具有法律拘束力。
結合結算協(xié)議的簽訂和實際履行情況，本院認為，雖然本案審理中，雙方當事人對西恒公司出具的審核報告是否就是雙方在分包合同中約定的業(yè)主審計存在爭議，但該審核報告已經(jīng)得到了案涉工程業(yè)主和本案雙方當事人的認可，重慶建工集團與中鐵十九局又在審核報告的基礎上簽訂了結算協(xié)議并已實際履行。因此，即使西恒公司的審核報告與雙方當事人簽訂分包合同時約定的業(yè)主審計存在差異，但根據(jù)合同法第七十七條第一款的規(guī)定，雙方當事人簽訂結算協(xié)議并實際履行的行為，亦可視為對分包合同約定的原結算方式的變更，該變更對雙方當事人具有法律拘束力。在雙方當事人已經(jīng)通過結算協(xié)議確認了工程結算價款并已基本履行完畢的情況下，國家審計機關做出的審計報告，不影響雙方結算協(xié)議的效力?，F(xiàn)重慶建工集團提出不按結算協(xié)議的約定履行，但未舉出相應證據(jù)證明該協(xié)議存在效力瑕疵，故本院對其主張不予支持；中鐵十九局依據(jù)上述結算協(xié)議要求重慶建工集團支付欠付工程款，具有事實和法律依據(jù)，本院予以支持。
NO.2｜貳
類似案件及最高人民法院法官著述
類似案例：呼和浩特繞城公路建設開發(fā)有限責任公司與河北路橋集團有限公司建設工程施工合同糾紛案（最高人民法院民事判決書）
法理提示：審計部門對建設資金的審計是國家對建設單位基本建設資金的監(jiān)督管理行為，不影響建設單位與承建單位的合同效力及履行。除非雙方當事人在合同中有約定或者合同約定不明確，否則審計結論不能作為工程款結算的依據(jù)。
最高人民法院經(jīng)審理認為，雙方當事人的爭議焦點為：是否應當以審計結果作為支付涉案工程款的依據(jù)。
從一審查明的事實看，繞城路全部工程已經(jīng)于2006年全線通車，河北路橋公司所施工路面工程分驗合格后，于2006年11月1日向繞城公路公司提交竣工驗收報告。雙方也于2008年10月21日對河北路橋公司完工工程量進行匯總后，核定工程總造價為105243288元。該工程價款是在河北路橋公司申報工程量之后，經(jīng)繞城公路公司審核之后確認的價款。雙方對此均無異議，雙方已就應支付的工程款總價形成合意，這是雙方真實意思的表示，且沒有違反法律的禁止性規(guī)定，對雙方均具有約束力。因此，繞城公路公司主張該工程量僅供審計之用，缺乏依據(jù)。依法有效的建設工程施工合同，雙方當事人均應依約履行。審計部門對建設資金的審計是國家對建設單位基本建設資金的監(jiān)督管理，不影響建設單位與承建單位的合同效力及履行。雙方當事人并未在合同中約定，將審計結果作為計算涉案工程款的依據(jù)。且從一審法院調查的結果來看，審計人員認為審計局函中的初審值數(shù)據(jù)不準確，因為建設單位提交的相關材料不全面，故無法出具客觀真實的審計報告。因此，繞城公路公司的上訴主張，既缺乏合同依據(jù)，也缺乏法律依據(jù)，應不予支持。
——最高人民法院民事審判第一庭編：《民事審判指導與參考》總第52輯，人民法院出版社2013年版，第156～162頁。
主審法官王毓瑩著述：
本案雙方當事人爭議的焦點在于：審計結論能否作為涉案工程款的結算依據(jù)。這就存在一個問題，即如何看待審計行為。本案中，雙方當事人對于合同價款曾進行過書面的確認，但由于本案涉及的呼和浩特市二環(huán)路工程作為內蒙古自治區(qū)、呼和浩特市兩級政府“十一五”計劃的重點工程，屬于國有投資項目，按照相關法律和政府財政支付的規(guī)定和要求，需要進行審計。此時就涉及一個問題，在工程款的結算上究竟是以當事人的約定，還是以審計結論作為計算工程款的依據(jù)。根據(jù)《財政部關于加強建設項目工程預（結算）審查管理工作的通知》規(guī)定，財政評審中心主要職責是對國家財政投資項目實施監(jiān)督檢查，檢查監(jiān)督建設單位有無違法違紀行為，但這種監(jiān)督職能不能延伸到民事領域，更不能改變民事合同約定的內容。財政評審中心所出具的審計結論是行政決定，不是人民法院據(jù)以審理民事案件的法定依據(jù)。在民事案件中，財政評審中心所作出的審計結論性質應為民事證據(jù)，若當事人約定以此作為工程款結算依據(jù)的，已經(jīng)轉化為民事合同中雙方當事人約定的一部分，是雙方當事人對于自己權利的處分，當事人雙方應當受到合同的約束。此時，審計結論應當作為計算工程款的依據(jù)。除此以外，審計結論不能作為計算工程款的依據(jù)。依照《最高人民法院關于建設工程承包合同案件中雙方當事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復意見》〔2001〕民他字第2號的規(guī)定，審計是國家對建設單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設單位與承建單位的合同效力。建設工程承包合同案件應以當事人的約定作為法院判決的依據(jù)。只有在合同明確約定以審計結論作為結算依據(jù)或者合同約定不明確、合同約定無效的情況下，才能將審計結論作為判決的依據(jù)。在本案中繞城公路公司于2008年10月21日對河北路橋公司完工工程量進行匯總后，核定工程總造價為105243288元。該工程價款是在河北路橋公司申報工程量之后，經(jīng)繞城公路公司審核之后確認的價款。雙方對此均無異議，雙方已就應支付的工程款總價形成合意，這是雙方真實意思的表示，審計結論并不能改變雙方當事人的合同約定。無論是發(fā)包方還是承包方，在雙方當事人對于合同價款已有明確約定的情況下，不能主張依據(jù)審計結論來作為工程款結算的依據(jù)。在司法實踐中，雖然雙方當事人對于建設工程價款已有明確約定，但發(fā)包方往往以等待審計結果來作為拖延支付工程款的借口。而承包方由于在建筑市場中所處的地位，承攬工程時承諾的價格很低，將其他競爭對手排擠出去，工程完工后，發(fā)包方又主張對涉案工程進行審計，依據(jù)審計結論來計算工程款，這些都是有違誠信的行為，均不應當?shù)玫椒ㄔ旱闹С?。在建設工程施工合同簽訂階段，合同雙方當事人均很難預測在履行合同中會出現(xiàn)行政機關依照行政職權改變合同約定、變更合同條款的情形發(fā)生，如果允許依照審計結論來改變雙方當事人的約定，無異于破壞了當事人雙方對于合同的預先安排和對于合同的合理預期，有違合同法的精神，也違背民法的平等自愿、等價有償原則。因此，除非雙方當事人有約定或者對于合同價款約定不明確、約定無效的情況，審計結論才能作為工程價款的結算依據(jù)。本案中雙方當事人對于合同價款有明確的約定，因此，審計結論不能作為結算工程款的依據(jù)。繞城公路公司的主張不應得到支持。
——王毓瑩：《審計部門對建設資金的審計不影響建設單位與承建單位的合同效力及履行——呼和浩特繞城公路建設開發(fā)有限責任公司與河北路橋集團有限公司建設工程施工合同糾紛案》，載最高人民法院民事審判第一庭編：《民事審判指導與參考》總第52輯，人民法院出版社2013年版，第156～164頁。
NO.3｜叁
最高人民法院的答復意見及司法觀點
河南省高級人民法院：
你院“關于建設工程承包合同案件中雙方當事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的請示”收悉。經(jīng)研究認為，審計是國家對建設單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設單位與承建單位的合同效力。建設工程承包合同案件應以當事人的約定作為法院判決的依據(jù)。只有在合同明確約定以審計結論作為結算依據(jù)或者合同約定不明確、合同約定無效的情況下，才能將審計結論作為判決的依據(jù)。
——《最高人民法院關于建設工程承包合同案件中雙方當事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復意見》（2001年4月2日，〔2001〕民一他字第2號）
審計機關對國家建設項目的決算審計，是國家對建設單位的一種行政監(jiān)督，對承建單位并無約束力，也不影響建設單位與承建單位簽訂的合同效力。在訴訟中法院對已經(jīng)形成的審計結果應作為訴訟證據(jù)進行審查，能否采信取決于其是否具備法定要件。當審計機關對國家建設項目依法審計的工程價款與當事人已確認的工程價款不一致時，一般應以當事人的約定作為法院的判決依據(jù)。[1]
【注釋】
1：孫基剛：《審計機關對國家建設項目決算審計的性質及在訴訟中的效力——廣東第八建筑工程公司與海南興業(yè)聚酯股份有限公司建筑工程承包合同糾紛案》，載蘇澤林主編、最高人民法院審判監(jiān)督庭編著：《最后的裁判——最高人民法院典型疑難百案再審實錄》（房地產(chǎn)與公司企業(yè)案件卷），中國長安出版社2007年版，第109頁。
來源：《最高人民法院司法觀點集成(新編版)·民事卷III》2061頁
觀點編號878
