千呼萬喚始出來|全方位 全過程 全覆蓋——開展PPP項目全生命周期績效管理終于有了操作根基
來源：河南省工程管理咨詢聯(lián)盟/作者：管理員/ 日期：2020-04-05
2020年3月31日，PPP市場翹首以盼的文件發(fā)布了。《政府與社會資本合作項目績效管理操作指引》（以下簡稱PPP績效管理政策）終于千呼萬喚始出來。
此前，在《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》里曾提及，應完善全方位、全過程、全覆蓋的PPP績效管理政策。財政部預算司績效管理處相關(guān)負責人表示：“PPP績效管理政策對政府和社會資本合作項目績效管理提出明確要求，其出臺為PPP項目提質(zhì)增效、維護合作方合法權(quán)益提供了制度保障，具有里程碑意義?！?/span>
亮點一：促進PPP項目提質(zhì)增效
據(jù)了解，PPP績效管理政策共分為六章二十七節(jié)，規(guī)范了PPP項目全生命周期績效管理工作，明確了參與主體、內(nèi)容要求、工作程序等要素，統(tǒng)一了實施機構(gòu)、項目公司、社會資本各方績效評價管理的指標體系和制度標準。同時，全面梳理了績效管理全過程各環(huán)節(jié)工作內(nèi)容和程序，推動了PPP項目的提質(zhì)增效。
PPP項目的提質(zhì)增效，有助于各地政府進一步推動PPP模式高質(zhì)量發(fā)展，規(guī)范了政府與社會資本合作項目全生命周期績效管理，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，保障合作各方合法權(quán)益，有助于整個財政的績效管理、公共服務(wù)的長遠發(fā)展。
河北省財政廳黨組成員、副廳長靳海增說：“PPP績效管理政策非常及時，非常重要，對地方開展PPP項目績效管理具有很強的指導性和可操作性。科學完整有效的績效管理體系是高質(zhì)量PPP項目的最核心特征，是項目順利成功實施的重要保障?！苯Ｔ稣J為，隨著大量PPP項目進入運營期，“PPP績效管理政策可以更好地指導地方進一步落實PPP按效付費原則，完善項目全生命周期績效管理機制，確保項目規(guī)范運作實施。有利于各地用好“績效評價”指揮棒，推動社會資本持續(xù)加強項目管理和創(chuàng)新，提高投資建設(shè)運營效率，促進公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的提升。
廣西壯族自治區(qū)財政廳黨組成員、副廳長王代玉表示，PPP績效管理政策為各地實施PPP項目全生命周期績效管理提供了明確的政策指導，符合當前全面實施預算績效管理的要求，是完善PPP管理制度體系、推動PPP規(guī)范發(fā)展的一項重要舉措。王代玉表示，廣西將積極踐行項目績效管理，強化“花錢必問效”導向，將有限的財力用在刀刃上，提高財政資金使用效益，為百姓提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)。
山西省財政廳地方金融處處長劉振龍告訴記者，2019年山西省先行先試，在全國率先發(fā)布了PPP績效管理政策文件，山西省PPP促進會配合編制了績效評價操作手冊，為全省績效評價提供了行業(yè)參考。指引文件的出臺，將進一步促進全國PPP項目績效管理各項工作的規(guī)范化建設(shè)，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，保護各方合法權(quán)益，為PPP事業(yè)的行穩(wěn)致遠保駕護航。
山東省財政廳PPP管理中心負責人唐寧認為，PPP績效管理政策對推進PPP在新形勢下高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展提供了制度遵循。山東將緊緊圍繞該績效管理指引及相關(guān)文件，著力推動PPP項目績效管理標準科學、程序規(guī)范、方法合理、評價客觀、舉證公平、結(jié)果可信，不斷提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，切實維護合作各方合法權(quán)益，保障PPP模式在山東行穩(wěn)致遠。
云南省PPP中心主任楊捷認為，PPP績效管理政策為PPP項目績效評價和管理工作提出了規(guī)范要求和具體指導，有利于提高財政資金的精準和效益，發(fā)揮更積極的財政政策作用，充分體現(xiàn)PPP按效付費、風險共擔的初心，對于促進PPP項目規(guī)范高質(zhì)運行，不斷提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，推進PPP規(guī)范持續(xù)健康發(fā)展具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。
上海市財政局金融處副處長紀鑫華認為，PPP模式始終強調(diào)按效付費，是財政資金加力提效的重要手段。PPP績效管理政策進一步明確了PPP項目全生命周期內(nèi)在目標設(shè)定、監(jiān)控評價和按效付費等各環(huán)節(jié)的績效管理要求，細化了評價流程、規(guī)范了指標體系、夯實了管理基礎(chǔ)，將有利于PPP模式體制機制優(yōu)勢的充分發(fā)揮。
除了地方政府外，PPP市場中的各咨詢機構(gòu)紛紛表示PPP績效管理政策實現(xiàn)了PPP激勵相容和按效付費的精髓，是完成PPP項目“服務(wù)生產(chǎn)-產(chǎn)出物交付與驗收-按效付費”基本循環(huán)的重要內(nèi)容。
北京中澤融信管理咨詢有限公司董事總經(jīng)理趙仕坤認為，PPP績效管理政策具有真正的實操指導作用，對我國PPP事業(yè)的行穩(wěn)致遠具有里程碑式的意義。通過PPP績效管理，真正實現(xiàn)產(chǎn)出與績效掛鉤，切實做到按效付費，進而推動公共服務(wù)提質(zhì)增效。
濟邦咨詢公司董事長張燎分析，PPP績效管理政策首次對這一管理過程做了規(guī)范。張燎認為，正確的理解和操作是：PPP項目績效管理必須以PPP合同條款為載體，以約定績效指標為準據(jù)，及時考核達效付（收）費，實現(xiàn)PPP監(jiān)管的針對性和輕量化。
北京市中倫(上海)律師事務(wù)所合伙人周蘭萍坦言：“作為PPP項目的核心內(nèi)容，一直以來績效考核都是項目參與各方關(guān)注的重點，也是實操中的難點。PPP績效管理政策強調(diào)了對于PPP項目全生命周期內(nèi)績效目標的管理和評價，從績效目標和指標管理、績效監(jiān)控、績效評價到結(jié)果應用全方位建立了完整的PPP績效考核體系，有利于PPP項目的整體規(guī)范，也可避免實踐中因缺少實施細則而導致的爭議?！?/span>
中央財經(jīng)大學PPP治理研究院院長曹富國總結(jié)了PPP績效管理政策出臺的背景和意義。他表示，全面實施預算績效管理和政府和在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣社會資本合作模式改革都是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的里程碑式改革，其中后者的一個典型特征是“按效付費”，因而是前者的先行軍和試驗田。PPP項目績效管理指引的發(fā)布，將這兩項重大改革進一步有效結(jié)合起來，對進一步推動我國全面高質(zhì)量發(fā)展和法治進步有深遠的重大。
亮點二：視社會資本為平等主體，政府按績效付費
PPP績效管理政策的第二大亮點是視社會資本為平等主體，政府按績效付費。云南云嶺工程造價咨詢有限公司董事長楊寶昆認為，PPP績效管理政策覆蓋了PPP參與各方，并適用于所有類型的PPP項目。這是財政部構(gòu)建“法律+政策+操作指引+合同”四位一體的PPP制度體系，完善PPP底層治理，通過建立標準體系，打通PPP最后一公里，實現(xiàn)PPP激勵相容、按效付費精髓，提高PPP項目運行成效和可持續(xù)發(fā)展目標的重要文件。
北京大學PPP研究中心執(zhí)行主任兼秘書長鄧冰告訴表示，PPP是長周期的政社合作模式，其核心理念之一是真運營，運營的重要保障就是全生命周期績效管理?！按舜呜斦堪l(fā)布的PPP績效管理政策，將有效鞏固PPP運營理念的基礎(chǔ)，提升項目運營期的服務(wù)質(zhì)量，加強社會資本方在運營中的信心，規(guī)范各PPP服務(wù)機構(gòu)對項目績效管理的標準，對中國PPP事業(yè)的健康發(fā)展具有重要的意義?！编嚤f。
PPP資產(chǎn)交易和管理平臺副主任、天津金融資產(chǎn)交易所總裁丁化美表示，PPP績效管理政策除了為PPP項目持續(xù)有效運營提供了標準外，還為PPP項目再融資和再融資市場深化奠定了堅實基礎(chǔ)。同時對于項目進入運營期之后的績效評價指標等框架設(shè)計，為項目后續(xù)實現(xiàn)PPP資產(chǎn)交易、交易后項目運營效益，以及PPP資產(chǎn)通過證券化等進入標準化資產(chǎn)交易市場提供了連續(xù)性、統(tǒng)一性和更加具象且多維的評價指標。
談及PPP績效管理政策如何約束與保障各PPP項目參與方權(quán)利和利益時，上海交通大學PPP研究中心咨詢部主任趙國華認為，PPP績效管理政策強化了PPP項目績效管理中政府機構(gòu)、社會資本方等各參與方的組織保障與雙向考核約束，提升了項目運行的質(zhì)量、效率、公平與透明度。該指引為PPP行業(yè)的科學規(guī)范化管理注入了強心劑，相信對PPP行業(yè)的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展有很強的積極推進作用。北控水務(wù)集團水環(huán)境投資中心負責人徐東升也認為，PPP績效管理政策的發(fā)布，必將進一步提升PPP項目全生命周期績效管理和服務(wù)產(chǎn)出水平，有利于PPP的長遠發(fā)展。
此外，隨著大量PPP項目進入實施階段，尤其是很多項目已進入付費周期，PPP績效管理政策為政府和社會資本雙方正常履行合同提供支持。大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥認為，PPP績效管理政策起到為PPP保駕護航的作用，避免PPP作為一項經(jīng)濟政策虎頭蛇尾和爛尾現(xiàn)象發(fā)生，同時也傳遞了政府繼續(xù)推進PPP的政策信號，有利于堅定地方政府推動PPP的信心和有關(guān)各方參與PPP的信心，在受疫情影響實現(xiàn)六穩(wěn)目標方面具有極其重要的現(xiàn)實意義。
PPP績效管理政策還規(guī)定了項目實施機構(gòu)應及時公開績效評價結(jié)果，對發(fā)現(xiàn)的自身問題及時整改，將績效評價結(jié)果納入其工作考核范疇等一系列管理和監(jiān)管措施。錦天城律師事務(wù)所合伙人劉飛認為，將實施機構(gòu)納入PPP項目績效考核的范疇，將大大提升政府方在PPP項目實施過程中的履約信譽，并督促實施機構(gòu)對PPP項目進行主動管理和嚴格監(jiān)督。
亮點三：長效創(chuàng)新機制的里程碑
不少專家坦言，此次發(fā)布的PPP績效管理政策可稱為PPP市場建立長效創(chuàng)新機制的里程碑，尤其凸顯了獎懲機制和爭議解決機制。當然，在實施過程中考慮到PPP項目類型較多且合作期較長，中建集團投資部總經(jīng)理謝建輝建議，績效指標體系應分類型、分專業(yè)進行細化，并探索合作期內(nèi)的調(diào)整機制。
后疫情時代經(jīng)濟社會復蘇中不可或缺的內(nèi)生動力，財政部政府與社會資本合作政策咨詢專家，中國財政科學研究院政府績效研究中心主任、研究員王澤彩認為PPP績效管理政策在落實新基建計劃、適當提高財政赤字率，發(fā)行特別國債等方面，預期將進一步激發(fā)或擴大政府與社會資本合作積極性，有利于踐行積極財政政策更加積極有為目標取向。
同時，王澤彩認為PPP績效管理政策可以有效對沖或降低PPP項目各參與主體的公共風險?！癙PP績效管理政策通過定期績效評價和問責，強化了提高政府與社會資本合作項目落地率的可行性，將有效釋放社會資本積極參與基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品、公共服務(wù)等供給的潛在效能?！蓖鯘刹收f。
北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司總裁肖光睿認為PPP績效管理政策給實踐中許多模糊不清的操作有了清晰的指引，在組織保障中強調(diào)了PPP綜合信息平臺的作用。針對PPP績效管理長周期、多角色的特點，績效管理軟件等信息化工具可以在提升管理效率，促進各方監(jiān)督方面發(fā)揮更大作用，并可通過實踐積累反哺優(yōu)化行業(yè)績效指標體系。
同時，不少專家從金融的角度解讀PPP績效管理政策如何助推長效創(chuàng)新機制發(fā)展。上海浦東發(fā)展銀行股份有限公司PPP中心副主任鄭大衛(wèi)認為，由于相對缺乏行業(yè)背景、項目管理、專業(yè)技術(shù)方面能力，過去對PPP績效管理不夠關(guān)注。他建議，一是在選擇項目時，要關(guān)注社會資本，確保其具備PPP合同約定的相關(guān)項目建設(shè)和運營履約能力；二是在融資前項目評估時，應針對不同績效考核結(jié)果對付費影響進行財務(wù)敏感性分析，分析項目的收入和償債現(xiàn)金流的保障能力，確保財務(wù)可行性；三是在融資后管理中，應該借助PPP綜合信息平臺等大數(shù)據(jù)平臺跟蹤績效考核和按效付費的結(jié)果，確保項目融資的安全性。
中國農(nóng)業(yè)銀行總行信用管理部陳佳煒認為，隨著PPP項目的持續(xù)落地，大量建設(shè)期和運營期的PPP項目面臨績效考核，PPP績效管理政策在如何建立項目績效目標、績效指標體系，如何開展項目績效評價等關(guān)鍵領(lǐng)域進行了科學、專業(yè)的規(guī)范，是PPP項目參與各方在績效管理方面的重要指導文件，對推動PPP項目發(fā)展具有重要作用。
中國銀行績效管理部門相關(guān)負責人表示，在PPP項目績效管理中，中國銀行注重貫徹落實綠色信貸理念，積極響應國家對重點區(qū)域和重點領(lǐng)域的戰(zhàn)略要求，針對不同地區(qū)、不同行業(yè)分類施策。在項目和客戶準入上堅持合規(guī)和商業(yè)可持續(xù)的底線，在過程管理中綜合考慮工程建設(shè)進度及使用情況，堅持審慎評估風險、加強穿透式審查，注重項目的全生命周期的管理。
此外，PPP績效管理政策第二章節(jié)《PPP項目績效目標與績效指標管理》中提到：“績效目標應符合區(qū)域經(jīng)濟、社會與行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，與當?shù)刎斦罩顩r相適應，以結(jié)果為導向，反映項目應當提供的公共服務(wù)，體現(xiàn)環(huán)境-社會-公司治理責任（ESG）理念?！盓SG，即環(huán)境、社會和公司治理。相關(guān)專家預期，ESG指標與PPP模式相契合，這為我國PPP模式未來的發(fā)展提供更多可能性。(作者：張雨馨）
0371-63215179
